在全省农村综合改革暨财政投资评审 工作会议上的讲话 这次全省农村综合改革工作会议的主要任务是，贯彻中 央和省委省政府农村综合改革工作的总体要求，总结交流 各地的改革经验，研究部署下一阶段农村综合改革工作。 省委省政府对这项工作十分重视，今年以来，周强书记、 徐守盛省长、杨泰波秘书长、徐明华副省长多次听取了有 关情况的汇报并作了重要指示。今天，徐守盛省长、杨泰 波秘书长又专门出席会议并将作重要讲话，大家一定要深 入学习领会，认真抓好贯彻落实。下面，我讲两个方面的 意见。 一、近几年全省农村综合改革工作情况的简要回顾 我省农村综合改革起步于2004年。当年，省里决定在长 沙县率先免征农业税，同时开展农村综合改革试点，对取 消农业税后的基层行政管理体制和运行机制进行改革探索 。2005年，省委省政府决定全面取消农业税，并在总结长 沙县试点经验的基础上，扩大农村综合改革试点范围，在 益阳全市和其他市州各选择一个县开展试点，重点推进乡 镇机构改革、农村义务教育体制改革、县乡财政管理体制 改革，促进农村管理体制和上层建筑的变革。2007年以后 ，试点范围扩大到46个县市区，以统筹城乡发展为统揽 ，推动农村的各项改革和发展。六年来，在省委省政府的 正确领导下，各级党委政府精心组织、统筹安排，有关部 门密切配合、加强指导，广大基层干部共同努力、艰苦工 作，确保了全省农村综合改革顺利推进。 (一)以转变政府职能为核心，推进了乡镇机构、农村义 务教育、县乡财政体制改革。以取消农业税为标志，极大 地改变了农村的分配关系，进一步解放了农村的生产力 ，必然要求农村生产关系和上层建筑进行相应的改革和调 整。2005年起，我省农村综合改革的重点转向创新基层管 理体制，转变乡镇政府职能，加强农村社会管理和公共服 务。 一是积极稳妥地推进乡镇机构改革。各试点地区按照省 委省政府要求，重新界定乡镇政府职能，从紧设置乡镇机 构，减少乡镇领导职数。按照行政编制再精简10%，事业编 制与行政编制按1.2：1的比例配置的总体要求，精简乡镇 机构和编制，妥善安置富余人员。据统计，2005年以来 ，46个试点县、918个乡镇精简分流乡镇人员26801人，减 少乡镇领导职数3304名。没有纳入试点范围的县市区也严 格控制，确保乡镇机构编制和财政供养人员只减不增。同 时，随着农村形势的发展变化，各地努力转变乡镇政府职 能，建设服务型政府，在鼓励和规范农村土地流转、加快 农村基础设施建设、推进新型农村合作医疗、落实惠农补 贴政策、加强乡镇卫生、文化、体育等公共服务方面也取 得了新的进展。通过改革，乡镇政府工作逐步由过去的管 理、收费、审批为主向扶持、引导、服务为主转变，乡镇 干部主要精力放到了更好地为农民服务上来，提高了行政 效率，融洽了干群关系。 二是有计划地推进农村义务教育改革。全省先后两次进 行了中小学校核编定岗，清退代课教师，撤销乡镇教育管 理机构，调整农村中小学校布局，完善教师交流制度，优 化教育资源配置。在完善“分级负责、分级管理、以县为 主”办学体制和政府投入为主、多渠道筹措经费的投入体 制的基础上，全面实施了农村义务教育经费保障机制改革 。全省投入新机制资金逐年增长，2009年提前实现了义务 教育经费保障机制改革目标，农村中小学生均公用经费达 到国家规定标准，教师工资全额纳入县级财政预算。通过 改革，确保了正常的教育经费需要，促进了农村义务教育 均衡发展。 三是不断深化县乡财政管理体制改革。各级财政不断完 善转移支付制度，努力扩大一般性转移支付规模，建立了 对县乡转移支付的增长机制，提高了县乡基本运转保障水 平。各地根据乡镇规模、经济发展水平等因素，分别对不 同乡镇实行“分税制”、“包干制”和“统收统支”等财 政体制，增加了乡镇的可用财力，调动了乡镇理财的积极 性。同时，全面推行 “乡财县管乡用”财政管理方式，强 化乡镇财政的管理和监督职能，对惠农补贴、支农资金等 ，充分利用信息化手段实行精细化管理，促使乡镇政府收 支行为逐步规范，农村公共服务保障能力得到加强。今年 ，全省实施财政“省直管县”改革，调整和完善省以下财 政管理体制，从体制机制上激发了县域经济发展的活力 ，为进一步完善乡镇财政体制奠定了良好的基础。 (二)以减轻农民负担为主线，妥善处理了一些突出的历 史遗留问题。随着农业税的取消，我省农业、农村中一些 深层次的矛盾和问题逐渐凸显，成为广大农民关心的切身 利益。为此，我们按照中央部署，着力解决一些迫切需要 解决的遗留问题。 一是深化国有农林场税费改革。2006年起，全部免除了 农工承担的类似“乡镇五项统筹”收费，农工承包的责任 田不再缴纳税费，农场经营田租赁费实行上限控制，农工 负担得到了大幅度减轻。完善了农工养老保险制度，农垦 农场原来从责任田中收取的养老保险单位统筹费改由财政 转移支付资金负担，国有林场和“小三场”主要依靠财政 补助资金建立了职工基本养老保险制度。推进了国有农林 场体制改革，农场改制的管理区不断加强社会管理和公共 服务，国有林场推行林权制度改革，实行分类经营，部分 “小三场”进行了调整撤并或改制。改革使全省近800家国 有农林场、100万人口、50万农林工得到了实惠，农林场自 身困难也得到了缓解。 二是实施减轻湖区农民负担综合改革。2007年起，全部 取消了共同生产费等专门针对湖区农民的收费，减轻农民 负担5亿多元。建立湖区堤防维护费用分担机制，公益性防 汛排渍费用纳入财政保障范围，省财政给予适当补助。同 时，推进基层水利管理体制改革，重新核定编制和人员 ，公益性职能经费纳入财政预算，经营性的实行企业化管 理。通过改革，基本解决了困扰多年的湖区农民负担过重 问题，促进了湖区水利事业发展。 三是化解农村义务教育“普九”债务。2008年以来，我 省对农村义务教育“普九”债务进行了全面的清理核实 ，通过县级自查、市级复核和省级认定，锁定“普九”债 务47亿元。全省分两年落实化债资金41.74亿元，通过县级 财政专户直接支付到债权人，实行偿债销号制，同时通过 债权人自愿核销、债权债务冲抵、闲置资产置换等方式化 解债务5.26亿元。经过两年努力，全省“普九”债务全部 得到化解，极大地减轻了农村中小学校的债务包袱，维护 了正常的教学秩序。 (三)以新农村建设为契机，构建了村级组织运转和公益 事业建设的新机制。取消农业税后，如何保障村级组织正 常运转，如何推动农村公益事业建设，成为摆在各级党委 政府面前的一项重要课题。2007年以来，我们从完善村级 组织运转经费保障机制、开展村内一事一议财政奖补两个 方面入手，调动农村干部群众建设社会主义新农村的积极 性和主动性。 一是不断完善村级组织运转保障机制。2007年，按照省 委省政府部署，研究制定了《关于完善村级组织运转经费 保障机制的实施意见》，明确村级组织运转经费最低保障 线要达到2.2万元。全省新增村级补助资金3.32亿元，其中 省财政安排2.32亿元，占70%。2009年，省财政再次安排 2亿元转移支付资金，进一步做好村级组织运转保障工作 ，全省村均运转经费达到4万元的目标，并适当提高村干部 报酬等基本保障标准。据统计，目前全省财政用于村级组 织运转保障的支出达到17.8亿元。县乡财政通过设立村级 运转经费专账、实行“村账乡代理”、银行“一卡通”发 放等措施，确保补助资金落实到村组、发放到个人。村级 组织运转保障机制的建立，提高了广大农村干部工作的积 极性，增强了村支两委的凝聚力和号召力，提升了农村基 层组织的政策执行力。 二是积极探索一事一议财政奖补制度。2008年，省财政 安排奖补资金600万元，在桃源等5个县市开展了试点，取 得明显成效。2009年，我省纳入全国一事一议财政奖补试 点省份，在9442个行政村开展了奖补项目建设，试点面为 全省行政村的22%。各地通过“村民点题、优选项目，集中 民智、民主决策，资金捆绑、多元整合，专款专用、阳光 操作”等办法，在村民一事一议筹资筹劳的基础上，政府 给予定额补助或按比例补助，实行自下而上、先建后补或 边建边补，极大地调动了农民的积极性，不少地方出现 “人人议建设、户户参建设、村村比建设”的新农村建设 新气象。去年省财政安排奖补资金4.5亿元，市县整合配套 资金3亿多元，带动农民筹资1.6亿元、筹劳3600万个工日 ，引导社会投入4.6亿元，直接惠及1800万农村人口，受到 基层干部和农民群众广泛欢迎。 (四)以促进现代农业发展为根本，推进新型农业社会化 服务体系建设。几年来，各地围绕新型农业社会化服务体 系要求，结合实际，大胆探索，初步构建了一些有地方特 色的农村公益性服务体系和农业经营性服务机构。麻阳县 从2008年开始开展以“一流转五服务”为主要内容的农业 社会化服务体系建设试点，鼓励农村土地流转，建立农业 科技推广、动植物疫病防控、农村物流、农村金融支持和 农村信息服务体系。按照“集约化、规模化、标准化、机 械化”的现代农业发展思路，推动土地流转集约，县财政 拿出700万元用于农村土地流转奖励，引导社会资本4000多 万元投入农业建设，全县已集约规模土地14.6万亩，农民 从流转土地和为公司打工中增收1600多万元。按照“政府 引导、财政支持、企业管理、市场运作”的模式组建农业 技术、农村金融、农村物流、专业合作社等农业公司35家 ，吸引了120多位在职和40多位分流干部职工，带动社会投 入8000多万元，经营农业品种和提供农业服务30多项。按 照“老人老办法、新人新办法”和“政府购买服务”的政 策导向，为分流干部职工提供生活保障，使他们分流不失 业、继续为农服务，实现政府服务与农民需求之间的较好 对接。全县整合农业资金1800多万元，财政支持“以钱养 事”经费570多万元，使6万多户农民享受到了优质高效的 农业技术服务。近年来，全省加强了省市县乡四级农业服 务推广机构建设，目前共有农技、农机、种子、土肥、林 业、水利、动物防疫等机构12127个，事业编制86362名 ，建立农民专业合作社3214个，农民专业协会5191个。这 些机构主要设置在县乡两级，总体运行健康有序，对农业 发展和农民增收起到了支撑保障作用。 回顾我省农村综合改革走过的路，之所以进展顺利，成 效明显，最重要的是坚持了“四个结合”。一是改革战略 谋划上，注重统筹规划与分步推进相结合。设计总体思路 既紧紧围绕农村改革发展基本目标任务，又着重解决最突 出的问题，使各项改革相互协调、相互促进，确保改革有 计划、有重点、有步骤推进。二是改革任务部署上，注重 长期目标与近期目标相结合。既有长期目标下的近期目标 ，也有总体规划下的短期安排，明确阶段性改革重点和推 进步骤，确保改革朝着既定目标推进，并随着形势变化及 时调整和完善相关政策。三是改革政策实施上，注重局部 突破与面上提质相结合。始终正确处理好改革发展稳定的 关系，兼顾各方面利益和承受能力，创新方法不搞一刀切 ，改革模式不强求一律。既注重体制机制创新，又注重渐 进式推动，不以动作大小衡量改革成效，具备条件的就先 行先试。四是改革进程推动上，注重自上而下集中推动与 自下而上广泛参与相结合。始终坚持统一领导、统一政策 、分散决策，充分依靠各级党委政府，注重调动各方面积 极性，动员各方面的力量参与改革，努力形成改革合力。 在我省农村综合改革取得阶段性明显成效的同时，我们 也清醒地看到，当前全省农村综合改革还存在发展不平衡 、一些地方乡镇政府职能转变缓慢、基层农业服务支撑体 系薄弱、富余人员安置困难、乡村新增债务压力增大、农 民负担反弹的隐患尚未彻底消除等问题。这些矛盾和问题 ，必须引起各地高度重视，切实采取措施加以解决。 二、下一步全省农村综合改革的主要任务 推进农村综合改革是党中央、国务院的一项重大战略部 署，是全省实施“四化两型”战略的重要组成部分，也是 一项长期而艰巨的任务。各地要认真贯彻落实中央和省委 省政府总体部署，不断把农村综合改革推向深入。当前 ，要重点推进四项改革工作。 (一)全面推进乡镇机构改革，进一步转变乡镇政府职能 。乡镇机构改革关系到农村行政体制和运行机制的变革与 创新，必须摆在农村综合改革的关键地位。各地要按照中 央《关于深化乡镇机构改革的指导意见》和国务院电视电 话会议精神，加大乡镇机构改革力度，确保2012年全省基 本完成乡镇机构改革任务。重点抓好三个方面：一是转变 乡镇政府职能，增强社会管理和公共服务能力。县级政府 机构改革完成后，各地和有关部门要认真研究乡镇政府职 能定位，主要围绕促进农村经济发展、增加农民收入，强 化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳 定，推进基层民主、促进农村和谐等方面理清职能，明确 事权，并通过调整县乡财政体制做到事权与财权相匹配 ，探索乡镇政府内部运行和工作考核的新机制，引导乡镇 把工作的着力点放在营造发展环境、扶持示范典型上来 ，推进依法行政、服务窗口建设、农村社区建设、社会组 织建设。二是科学设置乡镇机构，精简整合事业站所。乡 镇内设机构原则上控制在3个以内，规模较小的乡镇可只设 综合办公室或综合性岗位；法庭、公安、司法、工商、税 务等派驻乡镇机构尽可能实行区域设置；乡镇事业站所合 理划分公益性和经营性职能，综合设置在6个以内，不准兴 办自收自支的事业站所；重新核定乡镇行政事业编制，由 省里实行总量控制。三是妥善做好富余人员安置工作，维 护农村社会稳定。逐步推行乡镇编制实名制，建立编制、 人事、财政等部门协调机制，确保乡镇机构编制和人员只 减不增。要坚持以人为本，按国家规定将分流人员纳入当 地社会保障体系，做好各项社会保险的衔接工作，积极筹 措资金，采取多种渠道，妥善安置富余人员，帮助他们自 主创业，实现再就业。 (二)加快农业服务支撑体系建设，进一步增强公共服务 能力。农业服务支撑体系是促进农业稳定发展的重要保障 ，是发展现代农业的重要基础。要按照建设新型农业社会 化服务体系的要求，加强农业公共服务能力建设，培育多 种形式的农业服务机构和农业服务组织。今年起，要重点 构建农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等 公共服务机构。主要是：将乡镇农机站和农技站合并为农 业技术推广服务站，将乡镇畜牧站和水产站合并为畜牧水 产技术服务站(与动物防疫站合署办公)，建立乡镇农产品 质量监管服务站。这“三条线”原则上按乡镇设置，有条 件的也可按区域设置，管理体制实行“县乡共管、以县为 主、服务在乡”。由县级业务主管部门统一管理、统筹调 配，日常服务工作落实在乡镇，扩大直接到村到户的服务 范围。在精简人员的基础上，实行全额事业编制和绩效工 资制。“三条线”的人员编制由省里核定，纳入乡镇机构 编制总量控制，严格实行竞聘上岗，推行职业资格准入制 度，切实提高队伍素质。建立县级主管部门、乡镇政府和 服务对象三方参与的考评机制，将个人收入与岗位职责、 工作业绩挂钩，实行绩效工资制。经费保障实行县级为主 ，省里适当补助。基层农业公共服务体系建设是县级政府 的基本事权，县级财政要将“三条线”人员经费和履行公 益性职能的公用经费纳入县级财政预算。省财政将按照农 村综合改革的统一政策并参照动物防疫体系经费补助办法 ，对改革后的“三条线”人员经费给予适当补助，重点向 贫困地区倾斜。 (三)稳步扩大一事一议财政奖补试点，着力改善农村生 产生活条件。实践证明，一事一议财政奖补对加快新农村 建设、促进村级公益事业、加强基层民主政治、拉动农村 内需具有重要作用。中央提出，今年要将政府对农民一事 一议财政奖补的比例，由目前占农民筹资筹劳总额的三分 之一提高到40%，争取到2011年提高到50%，其中中央财政 资金占整个财政奖补资金的比例由目前的三分之一提高到 40%左右。省财政也将根据试点开展情况适当增加奖补资金 。各地在一事一议财政奖补工作中要重点抓好三方面。一 是搞好规划，扩大范围。坚持因地制宜、以规划方案引领 建设是搞好试点的重要基础。各地要根据新农村建设目标 ，以制订“十二五”规划为契机，规划好村级公益事业建 设一事一议财政奖补项目，制定符合当地实际、体现区域 特色的实施方案。同时，要严格把握奖补范围，不超越农 民承受能力，不超过财力可能，不贪大求全，避免影响政 策效果。今年全省一事一议财政奖补覆盖面要进一步扩大 ，要让更多农民直接受益。各地要进一步完善方案，抓紧 落实试点项目，加快项目建设进度，让农民早得实惠。二 是加大投入，提高标准。今年中央财政进一步加大了一事 一议财政奖补资金的投入力度，并将按各地政府投入的总 决算数实行奖补资金清算制。省财政也增加了奖补资金 ，支持各地扩大一事一议财政奖补试点工作。市县财政也 应按要求安排落实配套资金，并鼓励依托一事一议财政奖 补平台，按照“性质不变、渠道不乱、分别管理、各记其 功”的要求，引导和推动各项涉农资金有效整合，捆绑使 用，集中投入，放大一事一议财政奖补的政策效果。县级 政府可以确定少数重点项目，进行重点扶植，对部分群众 要求迫切、工程施工难度大的项目，可以适当提高奖补标 准，更好地帮助农民把好事办好，不留欠账。三是激发农 民积极性，鼓励社会力量参与。要建立健全项目数据库、 项目公示制度和监督检查制度，推行项目建设村民理事会 制度，提高奖补资金使用的规范性和透明度。要按照“谁 投资、谁受益、谁所有、谁养护”的原则，明确小型公益 设施的所有权，落实养护责任主体。一事一议财政奖补形 成的资产，归议事主体所有，负责日常管理养护，做到建 管并重、农民长期受益。要建立健全监督检查制度，防止 加重农民负担，防止产生新的乡村债务。 (四)深入推进乡村公益性债务化解工作，着力化解农村 突出矛盾。乡村债务形成时间长、数额大，直接影响农村 经济社会发展和干部群众切身利益。中央要求，各地认真 总结“普九”化债经验，稳步推进乡村公益性债务化解工 作。从今年起，全省要用三年左右时间完成两项重点化债 工作。一是全面清理化解农村义务教育其他债务。这既是 中央对农村“普九”化债先行试点省份的要求，也是促进 我省农村义务教育健康发展的需要。总的要求是到2011年 基本完成化债任务。各地要按照“普九”化债模式，严格 界定债务范围，清理锁定债务，筹措偿债资金，启动偿债 工作。中央和省财政将适当安排偿债补助资金，实行先化 解后补助。县级财政要按要求足额安排化债资金，落实化 债责任。同时，各地要按照“整体框架不变、完善保障内 容、依法增加投入、支持改革发展”的原则，进一步完善 农村义务教育经费保障机制，不断提高保障水平，逐步缩 小城乡义务教育差距。要加大教育内部改革力度，加强教 育经费科学化精细化管理，促进教育均衡发展。二是着手 清理化解乡村干部垫交农业税债务。这是维护政府公信力 、调动农村干部积极性、维护农村稳定的重要举措。总的 要求是，先清理后化解，先化解后补助，力争到2012年基 本完成化债任务。今年要全面做好乡村干部垫交农业税债 务的清理核实锁定工作，选择部分地方开展偿债试点，明 年正式启动偿还债务。这两项化债工作，省农村综合改革 领导小组办公室还将进行具体部署，各地一定要按要求有 序推进。要强调的是，省里对各地化解农村义务教育债务 和乡村公益性债务的财政奖补政策，始终坚持“债多不多 补、债少不少补，晚还不多补、早还不少补”的原则，不 以债务余额为分配依据，坚决防止一些地方虚报冒领、套 取上级财政奖补资金。 县级政府债务问题与农村化债工作密切相关。近些年 ，县级政府利用政府信用贷了不少款、借了不少钱，特别 是近两年随着保增长、保民生各项战略措施强力推进，各 地举债规模进一步扩大。客观地看，这些债务主要用于保 增长、保民生、保稳定的重点项目和关键领域，有利于促 进经济社会事业长远发展。但是，债务管理不规范、债务 规模急剧膨胀等问题日益突出，有的已经出现了还贷风险 。这些问题如果不引起高度重视，就可能陷入“借新债、 还旧债”的恶性循环，甚至转化为财政风险，危及基层政 权稳定。各地一定要完善债务管理机制，克服多头管理、 各自为政的状况，实行财政归口管理，规范单位借贷行为 ，建立规模控制和风险预警等制度，努力防范和化解债务 风险。 专业捕捞渔民解困工作是农村综合改革的一项重要内容 。2008年12月以来，启动了洞庭湖区专业捕捞渔民解困工 作，采取了一系列扶持政策，工作力度之大、措施之实、 效果之好，都十分显著。为此，省委省政府研究决定，要 在巩固完善洞庭湖区渔民解困工作的同时，今年全面实施 四水流域专业渔民解困工作，并进行了专门部署，明确要 求今年11月底前全面完成各项工作任务。四水流域共有专 业捕捞渔民9504户、32289人，其中，无房户2215户、 6499人；危房户1706户、4760人。这些渔民与洞庭湖区捕 捞渔民同属一个困难群体，并且情况更复杂，生活更加贫 困，切实解决好他们生产生活面临的实际困难，意义重大 ，影响深远。当前，各地工作进展并不平衡，有的地方明 显滞后，目前距离11月底不到一个月时间，任务十分紧迫 。各级各部门要进一步统一思想认识，切实加强组织领导 ，迅速地把行动统一到省委省政府的决策部署上来，把工 作措施统一到目标任务上来，坚决如期完成省委省政府交 给的任务。要紧紧抓住渔民上岸定居和危房改造这个重点 ，集中力量，集中时间，打好攻坚战，确保无房户全部上 岸定居，确保渔民危房全部得到改造，确保特别困难的无 房户和危房户全部建得起、住得进、负债轻，推动渔民解 困工作顺利开展。要强化工作措施，全面落实好渔民的社 会保障、合作医疗、养老保险、子女就学、就业培训等各 项惠渔政策，同时建立渔民常态管理机制，及时将渔民纳 入当地基层组织，帮助渔民进入社区，融入现代文明，为 渔民创造更好的生存发展环境。 同志们，农村综合改革工作意义重大，任务艰巨。我们 一定要认真贯彻党的十七大及十七届五中全会精神，按照 省委省政府的部署，振奋精神，主动作为，开拓创新，扎 实工作，全面完成农村综合改革的各项任务，努力开创农 村综合改革工作的新局面。 厅长在全省农村综合改革暨财政投资评审工作会议