在全省贯彻实施《湖南省规范性文件管 理办法》 暨规范性文件管理工作会议上的讲话 同志们： 《湖南省规范性文件管理办法》（以下称《办法》）已 于2009年6月22日省人民政府第31次常务会议审议通过 ， 2009年7月9日省人民政府令第242号公布，自公布之日起 施行。《办法》的颁布实施，是贯彻落实《国务院关于加 强市县政府依法行政的决定》、《湖南省行政程序规定》 （以下称《规定》），推进我省民主法治建设的一项重要 举措。我们今天会议的主题是：认真总结规范性文件管理 工作经验，全面贯彻落实《办法》，将我省规范性文件管 理工作推上新台阶。 一、《规定》实施以来我省规范性文件管理工作成效显 著 我省自2004年《湖南省规章规范性文件备案审查办法》 实施起，各地各部门就积极探索、认真执行规范性文件备 案审查制度，积累了很多好的经验。特别是《规定》于 2008年4月颁布并于2008年10月1日施行后，各地各部门采 取切实措施，认真贯彻执行《规定》，按照《规定》的要 求做了大量工作，取得了显著成绩。 （一）扎扎实实开展了规范性文件清理工作,成效显著 为确保《规定》确立的规范性文件管理制度全面实施 ，全省各地各部门于去年7月至12月期间组织力量集中对本 机关２００８年１０月１日前制定的规范性文件进行了全 面清理。清理结束后，面向社会发布了包含废止、宣布失 效、重新公布和继续有效的规范性文件目录的清理结果公 告，规定未列入继续有效和重新公布目录的规范性文件一 律不再执行。全省共清理规范性文件76609件，经过清理 ，废止10698件，宣布失效24932件，确认继续有效31798件 ，重新公布9181件，废止和宣布失效的占总数的46.5%。这 是一次重要的、依法行政的基础性工作。这次清理力度之 大，废止、宣布失效的文件数量和比例之大，为我省历次 清理之最，在全国也产生了很好的示范性影响。通过清理 ，摸清了全省行政机关多年来制定发布规范性文件的家底 ,为执行规范性文件有效期制度、建立规范性文件数据库和 网上检索系统打下了良好基础。 （二）规范性文件合法性审查工作初见成效 《规定》出台后，规范性文件合法性审查制度已全面建 立。各市州、县市区法制部门积极发挥主观能动性，探索 创新审查机制，从审查质量和审查效率两方面下功夫，确 保合法性审查制度落到实处，取得成效。为保证审查质量 ，衡阳建立了初审、复审、复核“三审制”。湘潭市政府 法制办审查政府规范性文件52件，均广泛听取了各方面的 意见。其中书面征求意见的40件，网上征求意见的4件，《 湘潭日报》公布征求意见稿的2件，其他方式征求意见的 6件；共召开座谈会35次，听证会3次。为保证审查效率 ，湘潭规定:内容简单不需书面征求意见的，5个工作日内 提出审查报告；需书面征求意见或召开座谈会的， 10个工 作日内提出审查报告；情况复杂需要调研和听（论）证的 ， 20个工作日内提出审查报告。通过严格和高效率的合法 性审查，越来越多的违法规范性文件在出台前就被法制部 门“叫停”，从而预防了行政违法行为。如衡阳市从 2008年10月1日至2009年6月30日，通过审查市、县本级政 府规范性文件，对不符合法律规定，建议不予发文的有 51件。 (三) “三统一”制度初步得到落实 各地法制部门为建立“三统一”制度，做了很多基础性 工作：一是清理所辖范围内具有规范性文件制定主体资格 的单位；二是为具有制定主体资格单位编制了登记编号 ；三是协调、创建政府公报和门户网站，落实规范性文件 公布平台。2008年10月1日至2009年6月30日，省政府统一 登记省直部门规范性文件359件，各市州、县市区政府统一 登记规范性文件3930件（7月底督查时全省三级政府“三统 一”规范性文件已达4481件）。实行“三统一”后，一是 规范性文件质量有明显提高。经过制定机关法制机构认真 审查，规范性文件明显违法的现象得到遏止，政府法制部 门发现部门制定的规范性文件违法现象越来越少。如我办 在2009年对省直部门报请登记的规范性文件中，还只发现 有3件规范性文件存在重大违法，不予登记。规范性文件质 量的提高有效地从源头遏止了行政违法行为，推进了依法 行政。二是规范性文件数量得到了一定程度的控制。“三 统一”制度有效遏止了行政机关随意制定规范性文件的冲 动，使行政机关在确有必要、必须制定时，才制定规范性 文件。如湘潭市建立“三统一”制度后，发文数量与 2007年同期相比，市政府及市直部门制定规范性文件减少 了30%，县市区政府减少了20%。 (四) 规范性文件监督管理得到加强 一是一些地方和部门对清理后决定保留的规范性文件实 行了 “电子化”，建立了规范性文件数据库和网上检索系 统，方便人民群众查询。二是一些地方和部门对规范性文 件实行动态管理，启动了规范性文件有效期制度和评估制 度。如湘潭市2008年底，对2009年6月30日止将到期失效的 39件文件，发文通知起草部门或执行部门组织评估。三是 异议审查制度得到执行。全省法制部门在2008年10月1日至 2009年6月30日期间，共受理审查申请70件，经审查，依法 纠正违法文件47件。其中，长沙市办理公民、法人和其他 组织审查规范性文件申请7件，审查后发现该7件规范性文 件存在违法，对被申请的7件规范性文件一一依法作出了纠 正。四是继续做好了备案审查和纠错工作。过去的一年多 来，各地法制部门基本做到了有件必备、有件必审、有错 必究。 (五) 规范性文件管理配套制度相继建立 各地各部门按照《规定》的要求，根据自身实际，制定 和出台了相应的规范性文件管理配套制度。如，省审计厅 出台了《湖南省审计厅规范性文件出台管理办法》，省公 安厅先后制定下发了《湖南省公安厅规范性文件法律审核 及备案审查工作若干问题的规定》、《关于实施规范性文 件“三统一”制度有关事项的通知》等文件，耒阳市出台 了《耒阳市规范性文件管理暂行办法》，等等。 前段各地各部门规范性文件管理工作尽管做了大量工作 ，取得了明显成绩。但是，全面衡量这项工作，我们发现 仍然存在一些不可忽视的问题。这些问题主要是： 1.思想认识有待提高。一是有的地方或者部门领导对规 范性文件管理工作思想上不够重视。有的甚至错误地认为 ，执行合法性审查、“三统一”等影响工作效率。由于思 想上不重视，因而行动上不支持合法性审查、“三统一 ”等工作,法制机构得不到做规范性文件管理工作必要的财 力、人力保障。二是有的法制机构工作人员认识不到位 ，业务素质低。有的地方和部门的法制机构对规范性文件 管理工作仍然固守成规，停留在原来的备案制度上，根本 不知道部门规范性文件现在实行的是“三统一”制度。有 的虽然知道有合法性审查、“三统一”制度，但是对规范 性文件含义不明白，如何进行合法性审查搞不清楚，“三 统一”的含义和程序也不清楚。 2.规范性文件合法性审查机制不健全。有的行政机关制 定规范性文件仍然执行的是内设业务处室起草、有关负责 人签发的程序，没有合法性审查程序，或者是只要法制机 构负责人作为文件会签人签名，而没有将法制机构确立为 文件的合法性审查主体。还有的行政机关将规范性文件借 口是 “非规范性文件”，绕开法制机构或者法制部门的审 查。 3.“三统一”制度没有完全执行到位。一是部门规范性 文件执行 “三统一”效果不够理想。据统计，在开展贯彻 落实《规定》情况督查前，有发文主体资格的省直单位仅 有约三分之一的单位登记过规范性文件,仍有三分之二的单 位没有登记过。如，有一个省直部门在2009年7月1日以前 未报送登记过一件规范性文件，但督查组发现其自2008年 10月1日以来已经制定了近90件规范性文件。有的部门执行 “三统一”不彻底，有一个省直部门，2009年7月1日前仅 报送登记了一件规范性文件，但督查组发现其未报送登记 的有26件。二是统一公布平台仍未完全建立，部分市州未 按规定在政府门户网和政府公报统一公布规范性文件。 4.规范性文件数据库和网上检索系统尚未完全建立。《 规定》第五十二条规定：“县级以上人民政府法制部门应 当建立规范性文件数据库和网上检索系统，及时公布经登 记的现行有效地规范性文件和已经失效的规范性文件目录 ，方便公民、法人或者其他组织查询、下载。”截至目前 ，仍有部分市州、县市区对清理后确认继续有效和重新公 布的规范性文件未进行“电子化”，没有建立规范性文件 数据库和网上检索系统。 5.异议审查工作有待加强。《规定》第五十三条规定了 异议审查制度，由于宣传不够，群众对这一制度不了解 ，所以，全省市州、县市区收到的审查申请还不多，有些 地方至今还没有收到过申请。 二、提高认识，全面贯彻落实《办法》，将我省规范性 文件管理工作推上新的台阶 （一）要深刻理解贯彻落实《办法》、加强规范性文件 管理的重要意义 《办法》是《规定》的重要配套规章，是在认真总结自 2004年以来、尤其是《规定》颁布实施来，我省规范性文 件管理工作经验的基础上，借鉴省外和国外一些好的做法 ，为进一步加强规范性文件管理、从源头上规范行政行为 而制定的。它的颁布实施对加强我省法治政府建设、推进 依法行政具有十分重要的意义。 1.贯彻落实《办法》，全面加强规范性文件管理是落实 科学发展观、构建社会主义和谐社会的客观要求 规范性文件是规则治理的重要组成部分，利用规范性文 件对社会进行管理，是宪法赋予国家行政机关的重要职权 。规范性文件具有法律、法规不具有的适时性、针对性、 具体性，因此，规范性文件也就成为行政机关贯彻法律、 法规、规章的重要桥梁和工具，成为国家行政机关对社会 进行管理的重要载体。合法有效的规范性文件，既可以将 法律、法规、规章的抽象性、原则性化为具体性、针对性 ，同时又可以为法律、法规、规章的修改完善积累实践基 础。在我国社会经济转型时期，在落实科学发展、构建和 谐社会过程中，规范性文件为政府推动行政管理体制变革 、推动体制机制创新等提供了制度性空间和重要的规则手 段。因此，要充分肯定规范性文件在行政管理过程中的价 值和作用。但是，另一方面，我们又要注意到，规范性文 件本身具有不稳定性，且关于规范性文件制定主体、权限 、制定程序、效力范围等等，目前国家尚未有统一成熟的 法律进行规制。有的行政机关滥用权力，通过制定发布规 范性文件，曲解法律、法规、规章，为本部门、本单位谋 取利益，将部门利益、单位利益、系统利益、小集团利益 制度化、“合法化”，从源头上埋下社会矛盾、社会不和 谐的祸根，极大地损害行政机关的公信力、败坏政府形象 。正因为这些现象的存在，社会上曾经一度对规范性文件 产生很不好的印象，个别专家学者甚至对行政机关制发规 范性文件持完全反对的态度。我们认为，规范性文件本身 具有存在的正当性和合法性，关键在于从制度上加强管理 。我们全面落实《办法》的规定，就是通过落实制度，杜 绝违法规范性文件出台，让规范性文件的价值和作用得到 充分发挥，让规范性文件成为政府自我改革、自我创新 ，推进政府职能转变；成为政府依法决策、科学决策，依 法管理、依法办事；成为政府落实科学发展、落实富民强 省战略，构建和谐社会、构建和谐湖南的有效的规则治理 手段。为充分发挥规范性文件的服务和管理作用，为创造 一个有利于科学发展、有利于富民强省、有利于社会和谐 的制度环境，加强规范性文件管理，提高规范性文件的质 量，规范规范性文件的制定行为、强化规范性文件的监督 管理等就十分必要。各地各部门要从落实科学发展观、构 建社会主义和谐社会的高度，重视规范性文件管理工作。 2.贯彻落实《办法》，全面加强规范性文件管理是维护 社会主义法制统一、进一步推进我省依法行政工作的必然 要求 我省向来重视维护社会主义法制统一和推进依法行政、 建设法治政府工作。2004年3月22日国务院发布《全面推进 依法行政实施纲要》，明确提出：建设法治政府，必须保 证“法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一 ，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得 到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩 序得到有效维护。”按照这一要求，为从源头上防止行政 权力滥用，确保社会主义法制统一和政令畅通，推进依法 行政、建设法治政府， 2004年我省制定出台《湖南省规章 规范性文件备案审查办法》，对规范性文件实行备案审查 制度。该项制度对于加强我省规范性文件管理发挥了重要 作用。但是由于采取事后备案审查制度，当发现规范性文 件违法时，该文件已经实施，具体违法行政行为已经大量 存在，公民、法人的合法权益已经遭受侵害。而这些违法 文件一般只要事前经过法制部门或者法制机构的合法性审 查，大多数违法问题是可以避免的。因此，依赖单纯的事 后备案审查不能完全实现维护社会主义法制统一、预防行 政纠纷、从源头控制行政违法的目标。《规定》在总结我 省规范性文件监督管理实践经验以及外省、区、市的成功 经验，借鉴美国联邦登记制度的基础上, 按照2008年5月 12日国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》提