中国垄断产业的体制改革任重道远
垄断行业的产业体制改革与企业改革密切相关，需要
共同推进。我国电信、民航、军工、石油天然气以及部分
城市的公用事业部门基本完成了产业体制改革的主要任务
，但企业改革仍有待深化。铁路、烟草、电力以及部分城
市的公用事业部门的体制改革离改革目标尚有较大距离
，需加快整体改革的步伐。
我国垄断产业的形成有两类来源。一是自然垄断，如
铁路、电力、供水等行业在某些环节具有自然垄断性质
；二是管制性垄断，政府为了调节社会目标，在某些行业
限制市场进入，如烟草、军工等。改革开放初期，垄断产
业具有共同特点：一是政企高度合一。政企不分、政资不
分，政府部门既是行业管理者，又是业务的直接经营者
；二是垄断经营。行业内（区域内）只允许一个部门或企
业生产经营相关业务。
垄断产业体制改革的原因分析
垄断产业的传统体制既与计划经济体制有关，又与产
业性质有关。计划经济体制是基本的体制背景条件，产业
性质是直接原因。有些垄断产业是国家的基础产业，在起
步阶段，政府的直接控制有利于政府集中资源优先发展
；有些垄断产业具有网络经济特点，产业或产业部分环节
具有自然垄断特性，垄断经营有利于提高效率；有些垄断
产业涉及到重要社会目标，政府的直接控制有利于协调实
现多方面的目标。在计划经济向市场经济转轨过程中，传
统垄断体制的弊端日益显露出来，突出的问题表现在以下
几个方面：
一是投资不足导致产品和服务的短缺。改革开放初期
，电信、电力、供水、供气等基础设施的供给与快速增长
的需求之间的矛盾日益突出。仅仅依靠政府财政的投资难
以解决短缺问题，吸引社会资金参与基础设施投资是产业
改革的重要动机；二是经营效率低，服务质量无法满足社
会需求。部门内部存在严重的官僚作风，服务意识差，垄
断行业几乎都成为政府“纠风”的重点；三是部门利益与社会
利益的冲突日益突出。在经济转轨过程中，政府弱化了计
划管制，相应行业监管没有建立起来，垄断行业的部门利
益日益膨胀，成为社会关注的焦点问题；四是全球垄断产
业改革与国内市场化改革是重要推动力。上世纪80年代全
球出现的垄断产业改革浪潮对国内产生一定影响，国内市
场化改革也产生了打破垄断和产业开放的客观要求，包括
外资、民营资本在内的外部资本要求进入垄断领域投资的
呼声高涨。
垄断产业体制改革包括三个层面的内容：首先是政府
改革，即在政企分离、政资分离的基础上，转变政府职能
，建立高效的监管机构；第二是市场结构改革，即通过产
业纵向或横向拆分，引入市场机制；第三是企业改革，即
通过政企分离、企业化改革、产权改革、建立现代企业制
度等措施，提高企业效率。垄断产业的改革是一个渐进的
过程，改革开放初期，垄断产业的进入管制开始有所松动
，业务经营单位获得部分自主经营权力。20世纪90年代中
期以后，垄断产业的改革开始加快，部分产业开始进行系
统性改革。
垄断行业的产业改革与企业改革密切相关
垄断行业的产业体制改革与企业体制改革是相辅相成
的关系。企业改革是产业改革的重要组成部分，产业改革
最终是要创造良好的环境条件，提高企业的运行效率。
第一，产业改革通过政企分离，实现经营主体的企业
化。政企分离改革一般持续较长时间，从20世纪80年代中
期开始，政府相关部门就开始不同程度地“放权”，各业务部
门在传统体制内模拟企业的管理（如模拟企业的财务管理
）、实行各种形式的责任制等。政企分离的关键步骤
