发达国家对兵器工业改革、监管与扶持的 经验启示 国务院发展研究中心技术经济研究部副部长、研究员 马名杰 　　 发达国家对国有兵器企业进行重组和改革，吸引民间 资本积极进入，提高了国防生产的效率、活力和稳定性 ，但国有企业在少数国防生产领域仍然存在，主要从事盈 利低、风险大、保密性强的专用装备生产和维修任务。我 国兵器工业军民融合的重要任务是打破“大而全，小而全”的 国防生产体系，推动国有兵器企业分类改革，对特殊行业 采取专门的生产能力维持政策，同时加强对国防工业竞争 秩序的监管。 　　 20世纪80年代以来，国防工业在世界范围内发生了结 构性变化。发达国家在国防市场引入竞争，通过分立、重 组和并购等方式，对国有国防企业进行改革，大大降低民 营企业进入门槛，增强了国防工业的活力和竞争力。至今 ，发达国家基本完成了国防产业组织的重构，形成了与国 防战略和需求相适应的产业组织体系和市场结构，建立起 国防采购、行业监管、特殊国防品保护政策“三位一体”的政 策体系。兵器工业作为国防工业中最为传统和基础的行业 ，政府介入程度更深，改革难度更大，但市场化的大方向 没有改变。 　　 发达国家兵器工业的产权结构变化 　　 20世纪80年代以来，发达国家国防工业改革的一个趋 势，是一些传统上被认为民营企业不能承担的国防生产领 域，开始允许民营企业进入。虽然兵器行业有一些特殊性 ，但大量国有兵器企业也开启了民营化进程。在大多数发 达国家，民营企业和公众公司成为兵器工业的主要力量。 　　 1.保留国有兵器企业的原则 　　 尽管发达国家的国有兵器企业大幅减少，但也有所保 留。发达国家保留的国有兵器企业主要从事盈利少、风险 大、保密性强的专用装备生产和维修任务。从实践中看 ，发达国家是否保留国有企业可归结为以下三个基本原则 。 　　 一是不与民争利原则。凡是民营兵器企业能够且愿意 生产的可盈利的兵器产品，国营兵工厂一般不生产；凡是 民营企业不愿意生产的盈利少或不盈利的兵器产品，则由 国营兵工厂和国有民营兵工厂生产。二是安全原则。高危 险品的生产以国有企业为主。三是最优保障原则。国有企 业主要解决武器装备的日常维修养护问题，或者满足军事 应急需要。但这些企业规模一般不大，而且尽量将企业外 包给私营部门运行，即英美的国有民营形式。 　　 以美国弹药行业的生产为例。弹体、引信、药筒等环 节的作业危险性低，可由民营企业生产。而火炸药及其装 药、装配和包装环节所需专用设备多、作业危险性大，则 由国营兵工厂或国有民营的弹药厂生产。 　　 2.保留国有兵器企业的领域 　　 美国兵器工业中的国有企业主要在两个领域。一是在 核武器总体、火炸药、核心密室等高度专用或高度机密的 装备生产领域，由国有国营和国有民营企业负责生产。发 达国家对危险品行业实施民营化是慎重的。火炸药等危险 性高的特殊行业仍以国有企业为主，基本没有进行民营化 。二是在装备维修保养领域。美国有数千家民营公司为国 防部提供维修业务支援。其中，有少量的军方所有的国有 维修企业，如陆军有8个军内维修机构。 　　 3.兵器工业改革的几种主要方式 　　 各国兵器工业改革的方式有所不同，主要包括改制为 国有民营、国有企业重组、民营化和成为上市公司等。 　　 一是将国有国营企业改制为国有民营企业，即将国有 企业委托民营企业运营。如，英国国防装备集团和美国利 马陆军坦克厂等。 　　 二是向民间资本全部出售，转制为民营企业。甚至对 坦克和轻武器火药甚至国防维修公司也进行了民营化。如 ，英国皇家兵工厂在20世纪80年代转为民营企业。2010年 ，英国政府又启动了对英国国防保障集团部分出售的计划 。该集团从事各种装甲车、轻武器和航电等设备的维修和 升级。法国也一直为坦克装甲车行业龙头的奈克斯特公司 寻求民营化方案。 　　 三是对国有企业先重组或分立，部分业务实行民营化 。改制后企业在上市成为公众公司后，政府逐步退出。如 ，英国奎奈蒂克公司。 　　 四是对经济效益不好，难以民营化的国有企业进行兼 并重组。如，法国将两家陷入巨亏的国有国防企业吉特工 业公司和皇约范博特军火商业公司进行了资产重组。 　　 五是在尚未民营化的领域引入民营企业与国有企业竞 争。如，美国国防维修基础十分庞大。为节省开支，美国 政府提出国防维修项目要在军种之间或军种与民营企业之 间开展竞争，以提高效率。同时，考虑依靠民用维修部门 进行国防维修的可能性。 　　 4.政府对公众公司形式的关键兵器企业进行战略控制 　　 英国政府在对罗尔斯·罗伊斯公司和奎奈蒂克改制为公 众公司的过程中，实施了政府金股制度，对公司重大战略 决策实行一票否决权。如，英国政府对奎奈蒂克“金股”的权 利包括：拥有阻止其他机构对公司恶意接管的权利，对重 大决策保留最后发言权；拥有反对任何威胁国防与安全的 公司交易或持股的权利；公司重要的相关工作开展前必须 得到国防部具体并辅以文件证明的许可方能进行；出于国 家安全考虑，拥有监督董事会成员和批准董事会主席的权 利；监督公司生产类别使之满足英国国防军备的需要等。 　　 5.影响兵器工业改革的其他因素 　　 发达国家国有兵器企业改革也遇到一些困难。一是政 治因素，主要出于国防生产的保密性和独立性等考虑。即 便在英国，对国防关键部门实行民营化也有大量反对者 ，其对民营企业在国防生产中以营利为导向持怀疑和警惕 态度。二是经济因素。有些国有兵器企业效益太差，没有 民间资本愿意接手。如，法国对坦克制造商奈科斯特的几 次民营化尝试都进展不利。 　　 美国政府对国防市场的监管 　　 民间资本深度进入兵器工业，对政府的行业监管能力 有较高要求。政府通过法律和行政手段对国防市场竞争态 势进行干预，维护供应商市场的竞争性。在美国，反垄断 、反不正当竞