中国城镇化进程、挑战和转型 改革开放30年来，中国经历了世界经济史上最大规模 的农村人口向城镇的转移过程，从而也形成了世界上速度 最快的城镇化进程。一方面，城镇化创造了大规模基础设 施和城镇住宅的投资需求，以及巨大的消费需求，成为中 国经济持续较快增长的强劲动力；另一方面，城镇化也带 来了农民工大量增加、城市空间迅速扩张、耕地被大量占 用和生态环境压力增大等问题。未来一个时期，中国推进 城镇化，要以提升城镇化质量为战略方向，以促进农民工 市民化为战略重点，以体制创新为战略保障，逐步形成有 中国特色的城镇化模式。 中国城镇化进程和主要动力 改革开放30年，中国人口城镇化率从1978年的17.9%提 高到2008年的45.7%，30年提高了27.8个百分点，平均每年 提高0.93个百分点，特别是1996～2008年，城市化率从 30.5%提高到45.7%，提高了15.2个百分点，年均提高1.27个 百分点。城镇化不仅带来了大规模基础设施和城镇住宅的 投资需求，而且大规模农村人口转移和生活方式变革还创 造了巨大的消费需求，成为中国经济持续较快增长的强劲 动力。 从改革开放以来我国城镇化发展进程看，大致可以 1995年为界分为两个阶段。第一阶段为1978～1995年，是 城镇化恢复发展期，这个时期乡镇企业吸收非农产业就业 人数占同期中国非农产业新增就业总数的43.3%，农村人口 转移在很大程度上带有“离土不离乡”的特征，城镇化率由 1978年的17.9%提高到1995年的29.0%，提高了11.1个百分点 ，年均提高0.64个百分点。第二阶段为1996～2008年，是 城镇化加速发展期，上世纪90年代后期应对亚洲金融危机 加大城市基础投资，特别是“十五”计划提出城镇化战略后 ，城镇化呈现加速发展态势，城镇化率从1996年的30.5%提 高到2008年的45.7%，提高了15.2个百分点，年均提高 1.27个百分点，成为新中国成立以来城镇化率提高最快的时 期。从国际比较看，中国城镇化率从1981年的20%提高到 2003年的40%，翻一番仅用了22年，而英国用了120年，法 国用了100年，德国80年，美国40年，日本30年。 中国城镇化进程加快有其内在必然性。2008年中国人 均国内生产总值达到3268美元，按照世界银行的标准，已 经由低收入国家进入中等收入国家行列。经济快速发展带 来的经济结构深刻变化，最终要体现在城乡结构和空间结 构的变化上，并将促进经济活动和生产要素向城市和城镇 化区域集中。 中国城镇化进程加快是工业化、市场化、全球化等各 种力量共同推动的结果，政府推动也发挥了重要作用。工 业化快速发展是城镇化加快的基本动力。从上个世纪80年 代的轻工纺织、90年代的家用电器，到近年来的住房、汽 车，消费结构的不断升级使每个阶段都有若干“高增长”产业 支撑经济高速增长，吸纳大量劳动力进入城市，制造业和 服务业成为吸纳农村劳动力转移最主要的领域。市场化加 快生产要素流动推动了城镇化进程。资本、劳动力等生产 要素流动加快，并向收益率高的城市特别是大城市区域集 聚，加之民营资本在完成积累、经济实力增强后，大量进 入房地产开发项目和城市经济发展领域，也拓展了吸纳农 村人口转移的空间。积极主动参与经济全球化在推动城镇 化的同时也改变了城镇化的区域结构。我国沿海地区大规 模吸纳国际资本和产业转移，使其成为参与国际分工和竞 争的主要载体，特别是长三角、珠三角和京津冀三大都市 经济区成为吸纳农村人口转移的主要地区。 各级政府积极有效的推动也是城镇化进程加快的重要 因素。为应对亚洲金融危机的冲击，1998年我国实施了积 极的财政政策，加大对城市道路、供水和污水处理、煤气 等项目建设的投入，为城市扩张创造了条件。近年来，一 些地方政府在“经营城市”的理念下，通过土地批租和土地担 保等手段拓宽城市建设融资渠道，客观上加快了城市建设 ，城市建成区面积迅速扩大，拓展了城市发展空间和人口 容纳能力。 加快推进城镇化面临的挑战 城镇化加速推进在推动中国经济快速发展的同时，也 带来了非市民化农民工大量增加、城市空间过度扩张、耕 地被大量占用和生态环境压力增大等问题。 农民工非市民化问题 中国城镇化的特点是“农民进城”，核心是实现农民工市 民化。据估算，2007年中国农村外出务工劳动力为1.26亿 ，约有三分之二进入地级以上大中城市就业。虽然这部分 人口在统计上已被计入城镇人口，但由于无法在住房、教 育、医疗、社会保障等公共服务领域享有与城镇居民相同 的待遇，事实上没有完全市民化，由此带来了就业、住房 、子女教育和社会保障等一系列问题。如何加快农民工市 民化进程，需要有一系列制度创新。 就业问题 城镇化是工业化的产物，产业发展是城镇化的支撑。 随着中国工业化进入资本密集度提高阶段，资本投入迅速 增加，资本有机构成提高，资本对劳动的替代加快，就业 对经济增长的弹性较以往降低。加之一些地方政府在推进 城镇化过程中，资源集中用于城市建设，而创造的就业机 会不足，造成部分城市发展中的产业“空心化”问题。还有一 些地方通过调整行政区划来扩大城市辖区面积，但产业并 未得到发展，创造的就业岗位十分有限。这次国际金融危 机对制造业特别是出口部门的冲击一度使2000多万农民工 失去就业岗位，形成农民工“返乡潮”，进一步加剧了农民工 就业困难。如何创造更多的就业机会，扩大就业空间，是 城镇化进程面临的突出问题。 城市过度扩张问题 一些地方政府把城市建设作为扩大投资、拉动经济增 长的重要途径，超出本地财力，盲目扩大城市规模，盲目 建大广场、大草坪、宽马路、摩天楼等形象工程，大搞绿 化、美化、亮化，甚至相互攀比，大大增加了城镇化成本 ，提高了