中国税收负担，三口之家每年5万块 高培勇 　每一次改革都要财税改革先行，财政的职能范围已经超 出经济领域而延伸到国家治理领域。 　　我们要实现国家治理的现代化，是要以财政作为基础 和支柱的国家治理体系的现代化，有个现代化的国家治理 体系，一定要建立在财政的基础和支柱作用的基础之上 ，是这么讲的。具体来讲是什么意思呢？那就是财政的职 能要覆盖国家治理活动的全过程和各领域，要搞国家治理 现代化，就一定有国家治理基础和支柱作用。 　　为什么？我说三条希望大家能够理解并且记住，说为 什么财政是基础和支柱？第一句话，在大家所能看到的政 府职能当中，财政职能是最具综合意义的基本政府职能。 　　有没有哪一个部门的政府职能和所有部门都有交叉 ，有吗？有，那就是财政部门，我们国家的政府的概念还 不仅仅包括国务院系统的，在中央政府，还包括党中央系 统的，还包括民主党派系统的，甚至包括所有的事业单位 系统的，就大家认为吃官饭的这些人，都可以并入到政府 系统职能部门去，你说财政部门和哪一个部门没有交叉 ？都有。 　　你再找，除了财政部门之外的哪一个部门也存在着都 有交叉的情形？没有吧。有人说国家发改委，历来号称小 国务院，它是最综合的，但是它再综合也主要综合的是经 济领域的政府部门的职能，只有财政系统是和所有的部门 都得交叉，为什么？因为所有部门的活动都要钱，钱都是 从财政这个地方拨付的。 　　我们总说一句话，财政资金到位支出才是政府职能履 行制定，不花钱的政府职能是不存在的，只要有政府职能 ，就一定有财政支出。第二，在大家所遇到的所有的制度 当中，财政制度是最基础意义的基本制度安排，我们生活 在法制社会，周围各种法律、各种制度规定包围着我们 ，你在所有的制度当中排排序，最具基础意义的是财政支 出。 　　40年改革一直在持续，我们可以回顾，每一次的改革 都是要财税改革先行，财税改革先走，然后带动其他方面 的改革，从而引导改革向着既定目标前行，大家关注所有 的职能当中，跟你直接发生关系的，最最基础意义的，一 定是跟钱有关的制度，一定是！ 　　第三，我们说最具牛鼻子的基本关系链条，我们的生 活要处理各种各样的关系，哪些关系或哪条关系链条最牵 动人心？只要带动它就牵动其他呀，一定和钱有关，政府 和市场之间的关系，很重要，是钱的分配之间的关系，中 央和地方之间的关系，细究一下财政关系是最基本的东西 ，普通百姓和政府之间的关系，是和税收相关联的，如果 没有税收怎么能牵动在一起呢。所以这是蛮重要的一件事 。 　　在过去讲财政的时候，第一是把它当做经济范畴，比 如说读财政专业授的学位，一定是经济学学士、硕士和博 士，我们是把它当做一个经济范畴。讲到财税体制的时候 ，一定把它当做经济体制的一个组成部分。 　　但是今天提出，说财政是国家治理的基础和重要支柱 ，而国家治理既包括经济，又包括政治，包括文化、社会 和生态文明。所以这时候的财政，就不仅仅是经济范畴了 ，这时候财政就不仅仅是经济体制的组成部分了，而是一 个国家治理范畴，国家治理体系的一个重要组成部分。所 以，它的职能范围、职能边界一下拓展了，原来它是小齿 轮，现在到了国家治理领域了，所以它的职能范围一定是 上层次的，一定是扩范围的。 　　在十八届三中全会的文件当中，给财政职能做了如下 的定位，第一，优化资源配置，第二，维护市场统一，第 三，促进社会公平，第四，实现国家长治久安。大家体会 一下所有这四大职能，都不是局限在经济领域来定义的 ，都已经脱出经济领域而延伸到国家治理领域了。 　　比如说优化资源配置，你们在读课本的时候，不管是 宏观经济学的课本，还是专门财政学的课本，都会讲到优 化资源配置的职能，但是在讲到财政和优化资源配置之间 关系的时候，请大家特别注意，它所配置的不仅仅是GDP。 　　我读书的时候，老师讲什么是财政赤字？直接定义就 是国民收入的分配过了头，你挣一百块钱，你分他一百一 十块钱，那一十块钱就是财政赤字，什么是国民收入呢 ？当时不用GDP，是全国人民劳动一年的收益，收入的增量 ，讲的是流量、增量。而在这里讲优化资源配置的时候 ，他是着眼于整个国家治理活动，不仅仅包括当年的 GDP，而且包括历史上收入的存量，还包括国有资产、国家 资源，这是一个很大范围的资源配置。 　　第三，促进社会公平，原来说法是调节收入分配，当 你把财政的职能定义为调节收入分配的时候，他所调节的 最大空间是当年的收入，我今年挣了10万块钱的工资，你 调节范围扩展到20万了，这不对。不是，现在着眼调节的 是促进社会公平，既包括当年的增量，也包括历史上的存 量，不仅调节收入，而且调节财产，这是很关键的。 　　中国这两年的基尼系数怎么又扩展了呢？好不容易前 几年有所下降，现在又开始增长了，原因在哪儿？经济研 究结果告诉你，主要不是来自于增量，不是来自于收入 ，而是来自于存量。因为拥有财产的差异导致了基尼系数 的扩张，所以你要把调节收入分配只局限于当年收入的时 候，你是达不到这个目的的。一定要从收入延伸到财产 ，从流量延伸到存量。 　　谁都愿意花没有数没有指定用途的钱 　　本轮的预算改革核心就是解决非一般公共预算的规范 公开透明。 　　现代预算制度在当下中国最亟待解决的就是全面规范 、公开透明。 　　整个政府收入目前来说分为四个部分，第一部分，财 政收入，第二部分，政府基金收入，第三部分，社会保障 收入，第四部分，国有资本经营收入，这是政府收入的概 念。 　　我们现在给财政预算也起了个新的名称，叫一般公共 预算，另外三部分就是非一般公共预算。相对于规范讲 ，相对于公开讲，相对于透明讲，目前最大的问题不是存 在于一般公共预算，而是存在于那三本预算是不规范的 ，不公开的，不够透明的。 　　所以本轮的预算改革，其实核心内容就是解决非一般 公共预算的规范问题和公开透明问题。 　　但问题来了，最难啃的是非一般公共预算，为什么最 难啃呢？我一讲大家会明白，从中华人民共和国建国那天 起，我们就有预算，那时的预算叫财政预算，我们就一本 预算，就一本账。改革开放之后，为了调动各方面改革的 积极性，就在财政上放权让利，放权让利的结果就是各种 政府性收入出现了。各个政府部门都收费，最初是不纳预 算的，1998年以后搞公共财政，说你不能光收钱不编预算 ，就开始编预算，经过若干年调整形成了政府性基金预算 ，要搞社保体系，社保部门也要收费，就形成了社会保险 基金预算，说国有企业利润要上交财政，后来说困难就少 交一点，就形成了自己的一个国有资本经营预算，因此现 在四本预算并列的时候，你发现在管理上非常困难。 　　先是不编预算，后来编了预算不纳入统一预算，后来 要求都要纳入预算，都要上报给全国人大审议批准，但是 即便如此，即便编了预算，即便上报了预算，管理标准上 也是不一样的。对一般公共预算因为历史悠久，制度相对 健全，尽管有不如意的地方，但是相对而言，管的是比较 规范的比较公开比较透明的。但是一旦走出公共预算，看 其他的三个预算的时候就不能同日而语了。 　　从2013年启动预算改革，预算改革进展还算顺利，到 了2014年的下半年我们就有了一个改革的成果，叫《新预 算法》。2015年1月1日《新预算法》正式颁布实施。 　　但是，这部新预算法也存在着今天看来的不足之处 ，这个不足之处在哪儿呢？我的说法，存在着抽象与具体 层面的不对称，怎么个不对称呢？我先看抽象层面，抽象 层面大家可以理解为原则层面，可以看看新预算法总纲的 部分，那个原则提得非常之好。比如第一条，说制定预算 法的目的是规范政府收支行为，原来的提法、老预算法提 法是规范财政收支行为，原来我们要规范财政那部分预算 ，现在说是政府收支行为，大家再体会，我1997年就说财 政收支不等于政府收支就是在这里。差额部分就是那三本 。制定新预算法规范的是所有的政府收支行为，而不是财 政收支行为。第二句话，全部政府收支预算，不能存在游 离于预算之外的政府收支。第三，政府预算目前包括四本 ，它是一个完整的体系。 　　问题在这里，一部法律不能仅仅是原则性的提法，而 且一定要进入到具体层面，具体层面既然四本预算都在里 面了，我们就得怎么办呢？一本预算一本预算地去规范提 及，因