服务大局积极作为 为改革发展提供法治保障 ——在全省县级政府法制工作经验交流会上的讲话 于爱荣 （2015年11月10日） 同志们： 　　这次全省县级政府法制工作经验交流会是在全省上下 深入学习贯彻党的十八届五中全会精神的背景下召开的。 会议的主要任务，是总结交流经验，研究如何在新形势下 推动县级政府法制工作迈上新台阶。今天上午，我们现场 观摩了宜兴市政府法制特色工作。会上，宜兴市、张家港 市、阜宁县、海门市、常熟市、徐州市鼓楼区、南京市玄 武区等7家单位作了交流发言，并通过PPT的形式介绍了很 多好的经验和做法，展示了政府法制工作的特色亮点以及 生动实践。还有几家作了书面交流。这些经验做法为我们 县级政府法制工作提供了很好的学习样板，大家要认真学 习借鉴。下面，我讲几点意见。 　　一、县级政府法制工作取得显著成效 　　近年来，我省县（市、区）政府法制机构深入贯彻党 的十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精 神，紧紧围绕党委、政府中心工作，主动融入改革发展大 局，履职尽责，开拓创新，政府法制各项工作取得显著成 绩。 　　（一）围绕中心服务大局，切实发挥参谋助手作用。 各县（市、区）政府法制机构自觉主动地把工作重心放到 党委和政府工作的大局中去谋划、去部署、去推动。积极 参与政府涉法事务处理，对政府规范性文件制定、重要经 济活动、签订重大合同等，从法律上严格审核把关，确保 政府行为合法有效。2014年至2015年上半年，全省各县 （市、区）政府法制办制定审核规范性文件560余件，审查 政府合同7400多件，一些地方全年审查政府合同近500件。 许多地方明确规定，未经政府法制机构合法性审查，规范 性文件不予出台。宜兴市制定出台了规范性文件异议审查 暂行办法、合同管理实施办法，对审查的每一项规范性文 件和政府合同，都出具法制审查意见。金湖县采取在网上 公开征求意见，召开座谈会、听证会等方式，推行规范性 文件“开放式”审查。常熟市法制办就市政府常务会议审议的 议题在正式提交前进行合法性审查。溧阳市法制办在矿产 品运输综合整治等事关人民群众切身利益的重大决策中充 分发挥法制审核作用。句容市制定出台了《句容市政府重 大行政决策合法性审查规则》。一些县级政府法制机构参 与信访复查复核、房屋征收与补偿、安全生产事故调查等 政府涉法事务处理，努力做好各项法律服务工作。面对改 革新形势和新要求，许多县级政府法制机构主动出谋划策 。太仓市法制办围绕信用体系建设、乡镇违建、强镇扩权 等问题开展调研，从法律角度提出对策建议。张家港市法 制办组织专门力量就社会组织承接政府转移职能、户外广 告管理等热点、难点问题进行研究，为政府提供决策参考 。多数市县组建了政府法律顾问委员会，充分发挥政府法 律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中的积极作用 。 　　（二）大胆探索实践，不断推进政府法制工作改革创 新。近年来，各地主动适应法治建设形势的新变化和全面 深化改革的新要求，坚持改革和创新并重，在实践中谋发 展，在创新中求突破，积极探索推进政府法制工作的新思 路、新机制、新途径、新办法，在破解难题、创造特色、 树立品牌上进行了有益探索。常熟市在全市镇域范围内开 展以相对集中行政处罚权为主要内容的综合执法工作，各 镇初步形成了 “一个执法主体，一个执法平台，一套执法规 范”的运作模式。南通市、盱眙县、盐城市大丰区、苏州工 业园区深入推进相对集中行政许可权试点工作，将分散在 各部门的审批权限集中起来，实现“一枚公章管审批”。目前 ，4个国家级相对集中行政许可权试点单位全部挂牌运作。 全省各地深入推进行政复议体制改革，行政复议委员会试 点工作已经扩大至江阴市、阜宁县等20个县（市、区）。 对于重大、复杂、疑难案件，各试点县（市、区）普遍提 交行政复议委员会集体讨论，行政复议委员会在案件审理 中的作用进一步发挥。各行政复议委员会还相继出台了工 作规则、全体会议议事规则、案件审理会议议事规则。海 门市在全国率先实行市长审理行政复议案件，并建立了行 政复议机关负责人审案等一系列配套制度。盐城市大丰区 创新复议委员会工作方式，案件审议实行票决制。 　　（三）突出工作重点，切实履行政府法制职能。各地 普遍把规范性文件监督管理、行政执法监督和行政复议工 作作为工作重点，以勇于担当的精神狠抓工作落实，不断 加大推进力度，确保重点工作每年都有新进展，久久为功 ，积小胜为大胜，创造了许多可复制可推广的典型经验。 一是严格规范性文件监督管理。各地进一步加强备案审查 制度和能力建设，推动规范性文件备案审查工作深入开展 。射阳县建立规范性文件制定档案和规范性文件备案审查 档案，实行“一件一档”。常州市金坛区将规范性文件的制定 、审查和备案工作纳入市政府依法行政专项考评内容。许 多地方严格落实规范性文件定期清理制度，对不符合法律 、法规、规章规定，或者不适应经济社会发展要求的规范 性文件，及时予以修改或者废止。南京市鼓楼区对两区合 并前制定的14件规范性文件全部予以废止。泰兴市根据清 理结果对24件规范性文件进行了修订。二是着力提高行政 执法监督效能。各县（市、区）政府法制机构积极拓展监 督渠道，规范和改进行政执法行为，加大行政执法监督力 度。2014年以来，全省县（市、区）开展专项执法监督 460余次。宜兴市每年选取一至两个政府部门进行专项监督 检查，对检查中发现的问题以《行政执法监督整改意见书 》的形式进行反馈，并督促整改到位。同时，各地突出对 重大行政行为的监督。南京市玄武区制定出台《区政府重 大行政行为备案办法》。昆山市制定出台《昆山市重大行 政许可事项备案制度》。徐州市鼓楼区建立重大执法决定 法制审核制度。三是积极推进行政复议规范化建设。 2013年至2015年上半年，全省各级行政复议机关共收到行 政复议申请17801件，受理14906件。这些案件大部分发生 在基层，有的县（市、区）政府法制机构年办案数达到了 百件以上。在学习借鉴镇江市丹徒区经验的基础上，各地 不断探索建立行政复议基层受理点，将行政复议受理工作 向乡镇、街道延伸。海门市、邳州市等地开通了行政复议 网上申请平台，进一步方便申请人提出申请。各地不断创 新行政复议工作方式、方法，灵活运用书面审查、实地调 查、公开听证等方式审查案件。多地全面推行说理式行政 复议文书，逐步推进行政复议决定书网上公开制度。常州 市武进区积极开展行政复议调解和诉调对接，运用法律手 段化解矛盾，调处行政纠纷。各地着力加强行政复议能力 建设，行政复议机构的力量逐步加强，目前，各县（市、 区）政府专职复议人员平均达到2.6人。行政复议办案条件 明显改善，各县（市、区）政府基本上都安排了行政复议 专项经费，有的地方还配置了行政复议办案专车。一些地 方参照科技法庭的模式建立了超过100平方的行政复议听证 室。 　　（四）强化组织协调，以点带面推进依法行政工作。 各县（市、区）政府法制机构围绕建设法治政府的主线 ，切实发挥在推进依法行政中的统筹规划、组织协调、交 流提高的作用。一是加强依法行政的统筹谋划。许多地方 通过制定出台法治政府建设意见、召开依法行政工作会议 、下发依法行政工作要点等方式，对依法行政工作进行部 署落实，明确年度工作重点。宜兴市将法治政府建设作为 市政府年度重点工作予以部署，明确要求以“法治第一保障 ”服务于“发展第一要务”。宝应县制定了法治政府建设 （2015-2020）规划，明确法治政府建设路线图和时间表。 二是突出考核评价和典型示范的导向作用。着力创新推进 方式和载体，通过依法行政考核、示范点创建、督促指导 等方式加大对依法行政工作推进力度。海门市建立了“日考 核、月通报、年汇总”的依法行政考核机制。张家港市采取 上门摸排、重点辅导、现场观摩等形式，加强对依法行政 示范点的培育指导和宣传推广。阜宁县每月以县政府的名 义通报各地各部门推进依法行政工作中存在的问题及整改 落实情况。三是强化宣传培训引导。精心谋划、精心组织 ，不断拓宽宣传载体，大力培育法治思维，增强领导干部 和执法人员依法行政的意识和能力。丹阳市通过组织政府 部门和乡镇领导干部开展集中轮训、庭审观摩等方式，提 升领导干部依法行政能力。江阴市在全市举办了依法行政 知识更新培训班。如皋市开展依法行政服务到基层活动。 一些地方将政府常务会议学法纳入年初学法计划，组织对 非人大任命的市管领导干部进行任前法律知识考试。 　　在肯定成绩的同时，也应当清醒地看到，目前我省县 级政府法制工作与形势发展的需要、党委政府的要求和人 民群众的期盼相比，还存在着一定差距，主要表现在：一 是全省工作开展不平衡。总体上看，县与县、县与区、区 与区之间有些差距还较为明显，有的地方工作进展缓慢。 二是政府法制机构设置、人员力量与所承担的职责任务不 相适应，普遍存在机构设置不独立，人员力量不足的问题 。据统计，全省绝大多数县级政府法制机构为挂牌机构或 与政府办合署办公，有20家编制数或实有人数不超过3人 ，其中最少的只有1人。三是一些县（市、区）政府法制机 构工作主动性不够，对新形势下如何更好地服务党委政府 中心工作、回应人民群众的关切、更好地推进政府法制工 作发展缺乏积极性和前瞻性，少数地方缺乏开拓创新意识 ；等等。这些问题需要切实加以研究解决。 　　二、着力推进县级政府法制工作迈上新台阶 　　各地要增强紧迫感和使命感，充分发挥政府法制职能 作用，自觉担负起在推进法治政府建设中的重大责任，牢 固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展 理念，开拓进取，务实创新，努力在全面推进依法治省、 加快建设法治政府上不断见到新成效。 　　（一）精心谋划“十三五”时期政府法制工作。“十三五 ”时期，是我省全面建成小康社会的决胜时期，是全面深化 改革的攻坚时期，是全面推进法治政府建设的关键时期。 党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民 经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，进一步强调 “十三五”期间“法治政府基本建成”的目标。省委也将于近期 召开全会就贯彻落实十八届五中全会精神作出专题部署。 省政府1号文件提出到2020年，基本建成职能科学、权责法 定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政 府，依法行政和法治政府建设水平处于全国前列，人民群 众对法治政府建设的满意度达90%以上。法治政府建设重点 在基层，难点也在基层。谋划好“十三五”时期政府法制工作 ，既是当前的一项重要工作，也是深入贯彻落实中央和省 委省政府部署要求的一件大事，是事关江苏法治政府建设 全局和未来的一项基础性工程，大家务必要予以高度重视 ，切实抓紧抓好。需要强调的是，谋划“十三五”工作，基本 前提是要把“十二五”时期工作情况梳理好，把好的思路和做 法总结好，把存在的问题分析好；重要依据是把新常态下 江苏发展的阶段性特征把握好，深刻认识法治政府建设特 点和规律；核心要求是把国家和省的要求贯彻落实好，结 合本地实际，围绕“法治政府基本建成”的目标，对政府法制 工作的重点任务和工作要求进一步细化深化具体化，力求 思路更加清晰、重点更加突出、举措更加有力。 　　（二）着力推动法治政府建设。按照国家和省的部署 要求，全面深入推进依法行政，努力使我省法治政府建设 继续走在全国前列，重点做好以下几项工作：一是抓好省 政府1号文件的贯彻落实工作。这是当前和今后一段时期政 府法制工作的一项重要任务。今年，省政府将对各地各部 门贯彻落实省政府1号文件的情况进行督查。各地要高度重 视，认真对照省政府1号文件的任务和要求，作出安排部署 ，明确近期法治政府建设的主要任务、具体措施、完成时 限、责任主体和监督考核办法等。同时进行深入自查，做 好迎接省政府督查的准备工作。对推进依法行政过程中出 现的新情况、新问题，及时研究提出解决的办法和措施。 二是加强依法行政载体建设。各地要结合实际，制定法治 政府建设规划和依法行政工作要点，明确目标任务和具体 措施。对事关全局的重要工作要提前研究，具备条件的 ，先行先试，为全省工作探索路径、提供经验。充分发挥 以考核促落实的作用，在总结近年来考核经验的基础上 ，完善依法行政考核评价制度，调整、修订依法行政考核 指标，改进考核方式方法，进一步提高考核的科学性、针 对性和可操作性。继续抓好依法行政示范点工作，及时总 结推广经验，真正发挥典型引领作用。三是进一步推动领 导干部法治思维和法治能力的提升。积极推动领导干部学 法制度的落实，通过组织法治讲座、法治论坛、法治培训 班等多种形式，加大对政府及其部门领导干部法律知识和 依法行政知识的普及力度。着重做好对乡（科）级以上干 部和行政执法人员规范政府共同行为法律知识方面的培训 ，推动完善领导干部任职前法律知识考试制度，切实提高 依法行政的能力和水平。 　　（三）进一步加强行政复议和应诉工作。2014年，市 、县两级政府及其部门办理行政复议案件6051件，占全