××市产业扶贫风险防控调研报告 六盘水市地处贵州西部乌蒙腹地，辖4个县级行政区 ，总面积9965平方公里，总人口328万 ，是一座“三线”建设 时期发展起来的煤炭工业城市，煤炭远景储量840亿吨，探 明储量184亿吨，现已形成了以煤、电、钢、材为主要支柱 产业的工业体系；六盘水市4个县（市、特区、区）中有 3个国家级扶贫开发重点县，1个省定贫困县，68个贫困乡 镇，615个贫困村（162个深度贫困村），脱贫攻坚任务还 十分艰巨，至今还没有一个贫困县实现减贫摘帽。党的十 八大以来，我市贫困人口从97.52万人降到去年底18.67万人 ，累计减少贫困人口78.85万人，贫困发生率由38.3%下降到 7.34%，首次低于全省平均水平。2018年全市计划减少农村 贫困人口10万人，213个贫困村出列，盘州市、六枝特区按 国家标准实现“减贫摘帽”。 全国扶贫工作会议将风险防范作为2018年扶贫工作的 重要任务之一，为深入了解全市产业扶贫风险防控的基本 情况，市扶贫开发领导小组组织相关工作队伍深入六枝特 区岩脚镇金星村半夏基地，盘州市盘关天富刺梨园、水城 县百里猕猴桃产业长廊、钟山战区青林乡构树种植基地等 30余处扶贫产业基地开展产业扶贫风险防控调研，通过实 地走访、与经营主体座谈，听取项目实施乡镇意见建议 ，分析整理形成全市产业扶贫风险防控对策建议，为下步 工作决策提供参考依据。 一、扶贫产业发展现状 六盘水按照“强龙头，创品牌、带农户”的发展思路，充 分利用喀斯特山区独特的农业资源禀赋，出台了《农业特 色产业发展“3155工程”的实施意见》（六盘水党发〔2014〕 2号），按照“宜果则果、宜茶则茶、宜药则药、宜菜则菜、 宜牧则牧“的原则，编制了《六盘水市“3155工程”“三线六带 ”农业特色产业规划》，制定了《六盘水市“四高两快”沿线 产业带打造实施方案》，推进特色产业的科学合理布局。 2017年，全市农业生产总值达225.9亿元，农业增加值 141.6亿元，农业特色产业“3155工程”达到320.75万亩，粮经 比调整到31：69，产业扶贫农民达233.4万人，其中贫困人 口30.81万人，带动脱贫9.3万人。通过“三变”促产业，全市 累计培育农业龙头企业151个，规模以上农产品加工企业 58个，农民专业合作社1387个，家庭农场83户、种养大户 2000户，直接带动50.95万户农户入股经营主体成为股东 ，入股受益农民167.79万人；建成省级现代高效农业扶贫示 范园区31个，辐射带动贫困人口达14.82万人，盘州市“哒啦 仙谷”园区、普古娘娘山农业园区、水城县猕猴桃产业园区 均被评为全国休闲农业与乡村旅游扶贫示范点，水城现代 农业园区入选国家第一批11个农业产业园区之一。建成了 全省最大猕猴桃基地、全省最大刺梨基地、全省最大车厘 子基地。农业强、农村美、农民富的局面初步形成。 二、产业扶贫风险防控现状 六盘水市委市政府高度重视特色扶贫风险防控和贫困 农户利益保护问题，在推进特色扶贫产业过程中，牢牢守 住发展、生态两条底线，始终坚持“土地公有制性质不改变 、农村基本经营制度不改变、耕地红线不突破、农民利益 不受损”的原则，按照中央、省委的部署，探索和完善相关 机制，积极化解产业扶贫面临的问题和风险。 （一）建立了多渠道的风险分担机制。一是出台了《 六盘水涉农资金整合使用管理指导意见》。2017年，累计 整合涉农资金19亿元；建立了“凉都三变”产业扶贫基金，目 前已投放56亿元，重点强化产业布局区域的基础设施建设 和产业管护，努力提升产业发展水平；二是市县建立产业 风险基金。并探索在入股经营主体年度收益中提取一定的 风险基金，弥补分配收益不足或经营亏损时对项目农户和 贫困户的补助。三是出台《六盘水特色农业保险工作实施 方案》。将猕猴桃、刺梨两个特色产业纳入省的政策性保 险范围，运用财政补贴撬动商业保险的方式，扩大保险的 品种及范围，逐步扩大政策性农业保险对特色农业产业的 全覆盖，不断提高农业抗风险能力，2017年全市投入特色 农业保险资金为562.56万元，完成投保面积7.13万亩（刺梨 2万亩、猕猴桃3.15万亩、茶叶1.98万亩），保额1.15亿元。 （二）建立了“三变”改革运行机制。一是制定了“三 变” 改革合同文本。针对“三变”环节和程序比较多，如果不 规范，就会留下“后遗症”等问题，在充分调研、总结借鉴各 地经验的基础上，市三变办制定了规范的合同文本，明确 了程序和有关方面的权利义务，还邀请律师、公证员提供 法律服务，帮助农民正确选择市场经营主体，规范完善法 律手续，切实防范风险。二是出台了《农村贫困人口参与 三变改革的进退管理办法》。进一步完善贫困农户在产业 扶贫项目中的利益分配机制，落实贫困户在产业链、利益 链、价值链中的环节和分额，确保贫困农户通过“三变”成为 项目实施的受益主体，公平享受利益分配的成果。 （三）建立了常态化农产品产销对接机制。为了解决 农产品销路问题，紧紧依托贵州省实施的“贵州绿色农产品 风行天下”行动，加大对农产品的宣传和推介力度，积极培 育和扶持电商企业进一步做大做强，打通“黔货出山·凉都珍 好”和“网货下乡”的双向通道，让线上线下无缝对接，把外 面的好产品引进来，把六盘水的农特产品、旅游产品卖出 去，带动农村经济发展、实现农民增收致富。2018年上半 年开展了脱贫攻坚春风行动令，强化贫困村贫困户农产品 定向直通直销渠道，市、县、乡三级机关、学校、医院、 企事业单位食堂须在1个贫困村建立农产品直购点，学校食 堂在贫困村贫困户采购农产品数量要达到学校食堂采购总 量的40%以上，通过常态化的开展农超、农校等对接，培育 了六枝呈祥农业、阳光营养餐配送等9家省内知名的营养餐 配送中心，实现对1008所学校食堂农校与贫困地区农产品 精准对接。如六枝特区把打造学生营养餐产业链作为脱贫 攻坚的重要抓手，开展农校对接，形成学校点单、基地育 苗、公司配送，“学校+公司+基地+贫困户”的完整产业链 ，不仅能让孩子们吃到可口、安全、放心的饭菜，还使得 营养餐工程成为惠学富民、助力脱贫攻坚的大产业。 （四）建立健全特色产业技术管护机制。制定了《六 盘水市农业特色产业“3155工程”后续管护暂行办法》，印制 发放猕猴桃、茶叶、核桃、刺梨等产业的管护标准15万份 ，开展管护培训20万人次，与中国科学院、武汉科技大学 、贵州大学等高等院校进行产学研合作，还探索创办了六 盘水扶贫职业学校，专门针对贫困山区种养大户、科技示 范户、返乡创业农民、专业合作组织负责人的培训，使其 逐步成为有文化、懂科技、善经营、会管理的“新型农民 ”，成为农业理念创新的“先锋”、科技成果转化的“平台”与 “桥梁”，成为促进贫困山区贫困户脱贫致富的“生力军” 与 “带头人”。　　 三、产业扶贫风险防控问题分析 我市的猕猴桃、刺梨、茶叶、中药材、核桃等特色扶 贫产业已初具规模，但在短时间、大规模的布局过程中也 存在着诸多困难和风险。 一是自然性风险仍是发展扶贫产业的“拦路虎”。自 然风险指在产业扶贫项目实施过程中有可能遭遇的旱灾、 水灾、风灾、雹灾、雪灾等各种不可预测的自然灾害。或 来自对生物机体的入侵，比如植物病虫害、畜禽疫病等对 农业特色产业的危害。我市是一座没有平原支撑的城市 ，喀斯特地貌突出，耕地破碎，生态脆弱，石漠化面积占 国土面积的32%，有耕地463.46万亩，其中25度以上坡耕地 占47%，25度以上坡耕地中基本农田占85.7%。特色产业大 多布局在25度以上坡耕地上，由于基础设施薄弱，有相当 一部分产业处于“靠天收”的状态，容易遭受山洪、干旱、霜 冻、冰雹等自然灾害影响。 二是经营性风险仍是扶贫产业发展的“绊脚石”。近 年来六盘水虽然通过“三变”改革推进土地流转、培植种植大 户、发展合作经营、壮大农业企业，使农民的经营规模有 所扩大、合作化程度有所提高，但小规模生产、分散经营 目前在山区贫困村仍然占据主导地位，分散的“小生产”很难 与“大市场”对接，除部分重点村有龙头企业产品订单不愁市 场外，多数都存在农产品价格不高，市场销售难的问题。 三是市场风险仍是扶贫产业发展的“阻断剂”。农业 生产周期普遍较长，而市场需求情况变化较快。不少扶贫 产业刚开始经营时，市场行情还很好，但等到农产品收获 时，形势可能已经有了明显变化。因市场饱和、产品滞销 、价格下跌导致出现扶贫产业亏损的现象。我市的猕猴桃 、核桃、茶叶、刺梨等特色扶贫产业已初具规模，即将进 入挂果投产期,目前大多特色农产品销售只是初级产品，科 技含量、附加值和产出效益低，缺乏大型的储藏、加工、 包装、宣传和营销龙头企业，产业链条不长，同时缺乏市 场农产品信息收集和预警机制，待产业大面积的投产后 ，仍面临不确定的市场风险。 四是道德性风险仍是扶贫产业的“渗透剂”。道德风 险主要指由于诚信问题，导致协议履行不到位，致使项目 终止损害农户合法利益；或者是农户素质不高，