推进反腐倡廉制度建设 提高军队廉政建设实效     观察者说——     在第十七届中纪委第五次全体会议上胡锦涛总书记发表的重要讲话中，“制度”这个 词史无前例地出现了30多次，“制度建设”、“制度执行力”等概念多次被提及。由此，反腐 倡廉制度建设也成为当前党风廉政建设和反腐败斗争的重点。     好的制度，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法做事，甚至会走向 反面。面对世情、国情、党情的深刻变化，胡锦涛总书记强调以建立健全惩治和预防腐败体系 各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，推进反腐倡廉制度建 设。从建立健全各项制度，保证用制度管权、按制度办事、靠制度管人，到与时俱进推动反腐 倡廉制度创新，让制度行得通、管得住、用得好；从不断提高制度执行力，确保反腐倡廉有纪 必依、执纪必严、违纪必究，到进一步落实党风廉政建设责任制，增强各级党政部门的政治责 任和领导责任。这些重要论述和部署，是我们推进反腐倡廉制度建设的基本遵循，也是打开反 腐倡廉新局面的根本保证。 推进反腐倡廉制度建设 提高军队廉政建设实效 以创新思路加强反腐倡廉制度建设     深化改革、完善制度，是从源头上防治腐败的根本途径，也是推进惩治和预防腐败体 系建设的内在要求。党的十七届四中全会强调，要坚持用制度管权管人管事，深化重要领域和 关键环节改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞，完善防治腐败体制机制，提高反腐倡廉制 度化、法制化水平。在第十七届中纪委第五次全会上，胡锦涛总书记又要求“推进反腐倡廉制 度创新”。以创新思路抓好反腐倡廉制度建设，对军队反腐倡廉工作提出了新的要求。     适应新形势，拓展反腐倡廉制度创新的思路。随着国内外形势的发展变化，军队反腐 败斗争和反腐倡廉建设任务也在发展变化，我们必须按照形势任务的要求，来确定反腐倡廉制 度创新的思路和方法，使反腐倡廉制度体系建设始终能够体现时代性、规律性，富于创造性。 一是在发展中创新。反腐倡廉制度体系是一个开放的体系，它是伴随着反腐倡廉实践不断发展 和完善的。如随着改革的不断深入，部队大宗物资采购、工程建设等急剧增加，在一些单位出 现了这样那样的问题。反腐倡廉制度建设就是要抓住这些矛盾和问题，找准解决问题的切入点 和工作着力点，大胆探索，重点攻关，求得突破。二是在实践中创新。反腐倡廉制度创新要紧 贴部队党风廉政建设和反腐败工作实际，围绕少数党员领导干部自律不严、作风不实的问题 ，个别人以权谋私、损害官兵利益的问题等，创新思维，寻求进一步做好工作的新途径。三是 在借鉴中创新。军队反腐倡廉制度创新，必须积极借鉴地方上的一些好的创新成果，吸收他们 的先进经验和做法。在此基础上，紧密联系实际，把它们的经验、成果与本部队的实践相结合 ，拿出自己的创新成果、创新举措。     突出执行力，把握反腐倡廉制度创新的关键。执行力是制度的生命。再好的制度不能 实行，也只能是“空中楼阁”、“做秀工程”。一个好的制度，关键是在实践中能行得通、用 得上、管得住。一要严密规范，切实可行。制定制度既要严密又要规范，又具有可行性。对于 以前的制度，要通过完善填补空白点。如在治理权钱交易上，过去只抓了“权”的一面，而忽 视了“钱”的一面，结果，产生了一些经济问题漏洞。制定制度应力求严密，使制度形成一个 严密的运行圈，形成一个制度体系。二要联系实际，有的放矢。制度创新要密切联系实际，使 制定出台的制度对准目标，扎扎实实，如矢中的。制定、修改制度，不能“照葫芦画瓢”，搞 “拿来主义”，也不能因个别人的喜好而变化，要具有可操作性，内容应详细具体、严谨规范 ，不能留有漏洞，给一些人留下钻空子的机会。三要简明扼要，易于操作。制度创新要朝着简 明扼要、明确实用、相对稳定的方向发展。目前，我们有些制度规定过于笼统、原则，诸如 “试行条例”、“暂行规定”、“实施意见”，甚至“通知的通知”等等，内容繁冗。有的制 度规定不易操作。这些问题应该通过改革创新逐步解决。     管好人财物，抓牢反腐倡廉制度创新的重点。一是靠制度管权，让党员领导干部行为 有规可循。要继续推进军队党内民主建设，完善党委议事决策机制，健全和落实党内情况通报 制度，制定党务公开细则，保障党员对党内事务的知情权、参与权、表达权、监督权。坚持和 完善民主生活会制度、党内情况通报制度、重大事项集体决策制度，进一步落实领导干部述职 述廉制度，健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度。二是靠制度管人，规范党员干 部考核任用办法。要进一步推进干部考评体系改革，规范考核评价标准和程序，完善后备干部 选拔和干部任用提名办法，制定干部选拔任用征求纪委意见的实施办法，健全听取群众反映制 度，匡正选人用人风气，坚决整治跑官要官、买官卖官、拉票贿选等问题。完善加强干部日常 管理的规定，对党员干部的教育培训、监督考核、奖励惩处等方面做出具体规定。三是靠制度 管事，堵塞贪污腐败的漏洞。要深化财务管理制度改革，加强军队资产和行政性消耗的管控 ，推广更科学的财务管理办法，努力提高经费的使用效益。加大大宗物资采购改革，整合军地 采购和物流资源，完善竞争性采购的配套制度。要深化工程建设和房地产管理体制改革，完善 制度规定，切实从源头上铲除腐败滋生的土壤。     总之，反腐倡廉制度创新是一项复杂的系统工程，我们一定要结合形势和任务的需要 ，着力提高制度的科学性，把经过实践检验的成功做法上升为法规制度，保证制定的各项法规 制度都能得到贯彻落实；着力加强制度的系统性，使各项法规制度彼此衔接，从而发挥制度的 整体合力；着力维护制度的权威性，使各项法规制度成为全体党员干部共同遵守的行为准则 ，整体推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化。 推进反腐倡廉制度建设 提高军队廉政建设实效 改革开放以来反腐倡廉制度建设取得的成果     改革开放以来，党和政府不断加大反腐倡廉法规制度建设的力度，颁布实施了一批反 腐倡廉法规制度，反腐倡廉制度建设取得丰硕成果。     一、规范领导干部廉洁从政行为的法规制度日趋完善     随着党风廉政建设和反腐败斗争的不断深入，纪检监察机关逐步充实完善领导干部廉 洁从政行为规范的内容。一是从零散到系统。为规范领导干部从政行为，1984年12月，中共中 央、国务院发布了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》。1986年2月，又发布 了《关于进一步制止党政机关和党政干部经商办企业的决定》。自1993年8月起，我们党对领导 干部廉洁自律先后颁布了“五条规定”、“新五条规定”、“四条补充规定”，提出了“31个 不准”，并对企业领导干部提出了“四条规定”，这些都对领导干部廉洁自律起到了有力的促 进作用。但这些规定还比较零散，不够全面系统。经过几年实践，在对“31个不准”和其他有 关廉政规定加以归纳和概括的基础上，1997年3月，中共中央发布了《中国共产党党员领导干部 廉洁从政若干准则（试行）》，进一步健全了领导干部廉洁从政行为规范。同时，为制止党政 机关奢侈浪费现象，发扬艰苦创业精神，中共中央、国务院于1997年5月发布了《关于党政机关 厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》。此外，还建立了收入申报制度、礼品登记制度和个 人有关事项报告制度等。近年来，为进一步完善规范领导干部廉洁从政行为方面的制度，出台 了《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》等。2010年1月，中共中央印发了《中国共 产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，明确提出了“52个不准”。二是从原则到具体。比如 为防止领导干部配偶、子女利用领导干部的职权和影响经商办企业，中央过去作了一些限制性 规定，但比较原则，随着市场经济的发展和就业状况的变化，中央纪委从实际出发，经过调查 研究，提出了领导干部配偶、子女经商办企业不得与公共利益发生冲突这一原则，并做了相应 的规定。中央和国家机关86个部门结合工作实际和业务特点，分别制定了司（局）级以上干部 配偶、子女从业的具体规定。通过这些工作，深化了领导干部廉洁自律工作，进一步规范了领 导干部从政行为。为有效查处新形势下权钱交易案件，促进党员干部廉洁自律工作的深入开展 ，2007年5月29日，中央纪委发布了《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规 定》，提出八项禁止性要求。三是从共性到个性。这些年来，中央针对领导干部廉洁从政行为 规范的一些共性问题制定的规定，对所有领导干部都是适用的。各部门、各省市又结合自身实 际，先后制定了多个具体规范。经过30多年的努力，已经初步建立起一套适应社会主义市场经 济要求的领导干部廉洁从政行为准则和道德规范。     二、党员权利保障制度更加健全     我们党历来重视保障党员权利，调动党员积极性、主动性、创造性。经过多次修改的 《中国共产党章程》明确规定了党员享有的各项权利，并规定党的任何一级组织直至中央都无 权剥夺党员的权利。1980年3月，中共中央颁布了《关于党内政治生活的若干准则》，明确规定 保障党员的权利不受侵犯。为了发扬党内民主，健全党内生活，保障党员权利的正确行使和不 受侵犯，1995年1月，中共中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》。试行条例颁 布实施9年后，根据新形势新任务的要求，2004年9月，中央颁布了重新修订的《中国共产党党 员权利保障条例》。     三、违纪违法行为惩戒制度渐成体系     改革开放初期，为了适应改革开放新形势下从严治党、严肃执纪的需要，针对当时腐 败现象在一些领域滋生蔓延的情况和党员违纪状况、发展趋势以及执纪中亟待解决的问题，先 后制定颁布了关于党员严重官僚主义、经济方面违法违纪、违犯外事纪律、违反社会主义道德 等八个方面的党纪处分规定和案件检查、案件审理、控告申诉等三个方面的程序性条例。 1997年2月，中共中央印发了《中国共产党纪律处分条例（试行）》，统一规范处理党内违纪案 件的定性量纪标准。在总结试行经验的基础上，2003年12月，中共中央颁布实施了《中国共产 党纪律处分条例》。此后，国务院制定了规范行政机关公务员行为的《行政机关公务员处分条 例》，于2007年6月1日起施行。监察部还联合有关部门颁布了《海域使用管理违法违纪行为处 分规定》、《违反土地管理规定行为处分办法》等一系列行政处分方面的部门规章。经过努力 ，已基本形成了由基本法规、配套规定和解释所组成的不断完备、有效的违纪违法行为惩戒制 度体系。近几年来，不断加大了对基本法规解释工作的力度，出台了《安全生产领域违纪行为 适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《关于违反信访工作纪律适用〈中国共 产党纪律处分条例〉若干问题的解释》等规定，进一步提高惩戒工作的法制化水平。同时，不 断加强程序性法规制度建设。为使案件检查工作规范化、制度化，提高办案质量和效率，根据 《中国共产党章程》，结合案件检查工作实际，1994年3月25日，颁布实施了《中国共产党纪律 检查机关案件检查工作条例》。2005年6月，中央纪委监察部下发了《关于纪检监察机关严格依 纪依法办案的意见》，对于纪检监察机关切实改进办案工作，进一步提高办案水平发挥了重要 作用。     四、对党员领导干部进行监督制约的法规制度取得重要进展     我们党历来重视党内监督工作，按照中央对领导干部严格要求、严格管理、严格监督 的精神，经中央批准，1996年中央纪委重申和建立了加强党内监督的五项制度。党的各级组织 根据中央的精神并结合自身实际，在实践中不断探索和创新，形成了民主生活会、述职述廉、 巡视、谈话和诫勉等一系列党内监督的好制度。在总结多年来党内监督工作实践经验的基础上 ，2003年，中央颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》，这是我们党成立以来制定颁布 的第一部党内监督法规，是党内监督理论和实践发展的重要成果。此外，还相继出台了《党政 领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》、《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视 工作的暂行规定》、《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行）》等法规和 规范性文件，加强了对党员领导干部行使权力的制约和监督。     五、规范反腐败领导体制和工作机制的法规制度进一步健全     1998年11月，中共中央、国务院发布了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，对 各级领导班子和领导干部在党风廉政建设和反腐败工作中应负的责任以及责任追究等问题作了 制度性规定，为落实反腐败领导体制和工作机制，形成整体推进反腐倡廉工作局面提供了制度 保证。为了切实保障纪委履行协助党委组织协调反腐败工作的职责，充分发挥有关部门在反腐 败工作中的职能作用，形成反腐败合力，2005年7月，中央纪委发布了《关于纪委协助党委组织 协调反腐败工作的规定（试行）》，对纪委协助党委组织协调的主要任务、程序、保障等作了 具体规定，为各级纪委协助党委组织协调反腐败工作提供了依据和保障。党中央决定中央纪委 监察部对派驻机构实行统一管理，是纪检监察体制的重大改革，是加强党内监督的重要举措。 为充分发挥纪检监察机关派驻机构的职能作用，加强对驻在部门领导班子及其成员的监督，深 入推进党风廉政建设和反腐败工作，2004年4月，中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央纪委 、中央组织部、中央编办、监察部关于对中央纪委监察部派驻机构实行统一管理的实施意见》 等规范性文件。     经过30多年的努力，我国反腐倡廉法规制度建设取得了明显成效，初步实现了反腐倡 廉工作有法可依，反腐倡廉法规制度体系基本框架初步确立，为建立健全符合我国国情的科学 完备的反腐倡廉法规制度体系奠定了良好基础。 推进反腐倡廉制度建设 提高军队廉政建设实效 军队反腐倡廉制度建设历史回顾     改革开放以来，军队反腐倡廉制度建设随着社会主义市场经济的发展而发展，随着党 的建设全面推进而推进，从无到有、从单一到整体、从零散到系统，取得了丰硕成果。一方面 ，不断建立健全反腐倡廉基本制度；另一方面，进一步完善从源头上防治腐败的制度。经过 30多年的努力，初步形成了具有军队特点的结构合理、配置科学、程序严密、便于操作的反腐 倡廉制度体系。     军队反腐倡廉制度体系逐渐形成     1978年9月25日，中央军委发出《关于团以上各级党委成立纪律检查委员会的通知》 ，规定各级纪律检查委员会由同级党委会选举产生，在同级党委领导下进行工作，随后军队团 以上单位党的纪律检查委员会相继重建。1980年12月9日，中央军委发出《关于中央军委纪律检 查委员会组成的通知》。1981年1月6日至12日，中央军委纪委举行第一次全体会议。会议讨论 通过了《中央军委纪律检查委员会工作任务和职权范围的暂行规定》。军委纪委组建后，紧紧 围绕维护党规党法、端正党风这个中心，卓有成效地开展了诸如平反历史冤假错案等重大工作 的同时，高度重视纪律检查工作和反腐倡廉的规章制度、党纪条规建设，从党和军队建设的实 际出发，认真做好纪律检查工作条规的调查研究、制定和实施等方面的工作，使整个纪检系统 有章可循、关系协调、运转自如，从而使军队反腐倡廉建设从军队各级纪委恢复重建之初，就 开始迈进规范化、制度化的轨道。     随着改革开放的不断深化，军队反腐倡廉建设面临许多新情况新问题，迫切需要用制 度加以规范，军队反腐倡廉制度建设面临着前所未有的繁重艰巨任务。在党中央、中央军委的 坚强领导下，我军注重坚持依靠制度反腐，依靠制度规范党员领导干部的从政行为，依靠制度 加强对权力运行的监督和制约，不断加大制度建设的整体规划和统筹力度，形成了以党章为核 心的各项制度彼此衔接、互为补充的军队反腐倡廉制度体系。据不完全统计，近年来，军委、 总部和各大单位先后制定出台近200项廉政法规制度，使军队人、财、物管理等诸多方面都能够 做到有章可循，有规可守。特别是2006年年初，军委颁发《建立健全军队惩治和预防腐败体系 实施意见》，明确提出需要建立健全103项具体法规制度。截至2008年7月，已出台18项，修订 完善69项，还需新建16项。为进一步加强制度建设的力度，根据党中央、中央军委的部署 ，2008年8月，中央军委颁布《建立健全军队惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》。《 工作规划》对反腐倡廉制度建设作出全面系统部署，目前《工作规划》提出需要建立完善的 68项法规制度中，已经完成34项，21项已经着手起草。军队反腐倡廉制度建设在统筹中起步 ，在起步中发展，在发展中创新，具有我军特色的反腐倡廉制度体系逐渐形成并不断得到完善 。     军队反腐倡廉教育制度机制不断创新     列宁曾指出，历史经验证明，政治思想上有修养的人是不会贪污的。而政治思想上的 修养主要来自教育。在新形势下，军队反腐倡廉教育不再停留在以往的“枯燥说教”模式，而 是把功夫下在完善反腐倡廉教育制度机制，不断创新反腐倡廉教育内容和方式上。1980年中央 军委纪律检查委员会组建伊始，军委在《军队建设三年的规划》中，把经常加强党性教育作为 军队反腐倡廉教育的一项重要制度加以规范。军委先后制定了《关于发扬优良传统，加强廉政 建设的决定》、《关于加强高中级干部教育管理的意见》、《中国人民解放军思想政治教育大 纲》、《军队团以上领导干部在职理论学习规定》等一系列教育制度规定，形成了较为完备的 教育制度体系。     尤其是军委颁发的《建立健全军队惩治和预防腐败体系实施意见》在总结历史经验的 基础上，按照党中央、中央军委的决策部署，紧密结合军队党风廉政建设实际，着眼建立健全 反腐倡廉教育长效机制，对反腐倡廉教育各个方面、各个环节作了系统规范，提出了新的要求 。明确提出要健全机制、整合利用资源，形成教育合力。把反腐倡廉教育作为部队思想政治建 设的重要内容，统筹安排，科学指导，抓好落实。要健全教育组织协调机制，促进反腐倡廉教 育的制度化、规范化，充分运用网络、闭路电视、新闻出版、文艺演出等多种形式开展教育 ，营造良好的舆论氛围，形成军队反腐倡廉“大宣教”格局。与此同时，用制度规范了教育内 容，首次明确提出要抓好“五项教育”。     军队党员领导干部权力制约和监督制度不断健全     腐败的实质是以权谋私。从一些领导干部犯错误的深层原因剖析，几乎无一例外地存 在监督缺位或流于形式的问题。监督制度不健全，监督机制不完善，监督不到位，成为军队腐 败现象易发多发的重要原因。     如何加强对军队党员领导干部权力的制约和监督，防止以权谋私，保证权力行使的正 确方向，成为新时期加强军队反腐倡廉建设的一个紧迫课题。基于对我们党“用发展民主来防 治腐败”优良传统的理解和把握，结合军队实际，军队各级不断完善健全党委议事规则和决策 制度，建立党内通报、情况反映等制度，探索党代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式 ，对疏通和拓宽军队党内民主渠道，实现党员对党内事务的广泛参与，起到有力的促进作用。 先后制定了《关于团级以上党委常委民主生活会的规定》、《关于军队党员领导干部述职述廉 的暂行规定》、《军队旅团级单位加强民主监督有关事务办事公开的规定（试行）》。为进一 步加强权力制约，出台了《关于加强军队党内纪律监督的暂行规定》、《关于军队高级干部管 住管好配偶子女的意见》、《关于加强军队高中级干部教育管理的若干规定》、《关于对军队 党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》等一系列规章制度。尤其是经过近10年的调研 、酝酿、反复论证即将出台的《军队党组织实施党内监督的规定（试行）》，设置了决策监督 制度、重要情况通报制度、请求报告制度、民主生活会制度、述职述廉制度、谈话和函询制度 、信访处理制度等七项军队党组织实施党内监督的制度，使军队党组织实施党内监督和军队党 员领导干部权力制约监督制度进一步健全。与此同时，中央军委抓紧制定了《军队巡视工作规 定》，目前军队巡视工作正在先行试点。     军队领导干部和机关干部廉洁从政制度不断完善     廉洁从政、清廉为官、干净做人是对军队党员领导干部的基本要求。为使军队领导干 部和机关干部始终做到廉洁从政，改革开放以来，中央军委、总政治部和军委纪委等先后发布 了一系列廉洁从政方面的制度规定和纪律要求。1989年10月20日，军委办公厅制定了《关于在 军内外公务活动中严禁用公款宴请和有关工作餐的规定》。1995年8月9日，军委办公厅制定了 关于军队贯彻执行中共中央办公厅、国务院办公厅《关于对党和国家机关工作人员在国内交往 中收受的礼品实行登记制度的规定》的实施办法。随后又颁布了《军队团处（级）以上领导干 部收入申报有关问题的通知》、《军队领导干部车辆配备管理规定》、《全军领导干部和军职 以上干部秘书、公勤人员、车辆编制标准》、《关于军队领导机关工作人员插手干预基层敏感 事务的处理规定（试行）》、《关于军队党员领导干部报告个人有关事项的规定》、《军队内 部公务接待管理规定》、《关于进一步加强军队高中级干部作风建设的意见》等等。2006年军 委颁发的《建立健全军队惩治和预防腐败体系实施意见》又进一步提出了“完善领导干部职务 消费的制度规定”和“制定预防职务犯罪工作条例”等制度建设任务。这对防范职务违纪或职 务犯罪问题，保证领导干部廉洁从政，具有重要的现实意义。这些廉洁自律行为规范，主要体 现三个方面：一是对权力运行进行约束，防止滥用职权、以权谋私。二是对职务消费进行规范 ，防止相互攀比、奢侈浪费。三是对领导干部的配偶、子女及其他亲友、身边工作人员某些方 面的行为加以限制，防止其利用领导干部的职权和职务上的影响谋取不正当利益。     军队党员干部违纪违法行为惩处制度和纪检监察工作制度不断充实     经过30多年的不懈努力，军队先后制定颁发了《军队党委纪委批准党纪处分权限的规 定》，《军队贯彻执行<中国共产党纪律处分条例>的补充规定》，《违犯现役军官职务任免纪 律的处理规定》，《关于贯彻执行中央纪委、监察部关于各级领导干部接受和赠送现金、有价 证券和支付凭证的处分规定》等，使对军队党员干部违纪违法行为的处理有法可依。与此同时 ，不断加强军队纪律检查工作的制度建设，建立健全了《中国共产党军队纪律检查委员会条例 》并列入政治工作条例，中央军委纪委关于贯彻执行《中国共产党纪律检查机关案件检查工作 条例》的补充规定，总政治部、军委纪委关于贯彻执行中央纪委《关于纪委协助党委组织协调 反腐败工作的规定（试行）》的通知，军委纪委关于贯彻执行《中国共产党纪律检查机关案件 检查工作条例》若干问题的规定，《中国共产党军队纪律检查委员会工作条例》等。随着军队 纪检监察工作的深入推进，总政治部颁发了《关于办理军队干部政纪案件几个问题的通知》、 《中国人民解放军监察工作规定》、《军队政纪案件审理暂行办法》等，逐步完备了纪检监察 工作制度，提高了依法开展监察工作的质量，促进了军队行政监察工作制度化、规范化。     “扬汤止沸，弗如灭火去薪”。军队反腐倡廉建设在不断健全完善反腐倡廉基本制度 的同时，非常注重深化从源头上防治腐败的制度改革。依据军委惩治和预防腐败体系《实施意 见》和《工作规划》的部署，当前和今后一个时期，要深化四个方面的改革，即“深