适应新常态 树立新理念 全面提升教育财建 工作管理水平 肖 国 安 （2015年8月7日） 同志们： 今天，我们召开各市州、县市区教育财建工作（包括 财务、基建、后勤、审计、学生资助工作）视频培训会议 ，主要任务是回顾总结2014年教育财建工作，分析把握当 前教育财建工作面临的新形势、新要求，安排部署下一阶 段工作。刚才湘西自治州和宁远、平江、溆浦、桂东县教 育局分别作了典型发言，他们的做法与经验很有借鉴意义 ，希望各地结合自身实际，认真学习。省财政厅教科文处 陈祥东处长介绍了我省教育投入情况并讲解了预算管理体 制改革的问题。下面，我讲三个方面的意见。 一、2014年全省教育财建工作迈上新台阶 (一)教育投入稳中有进 为保障教育事业健康持续发展，省市教育部门积极争 取党委、政府重视，落实教育经费法定增长要求，巩固财 政教育投入水平，夯实教育投入总量，优化投入结构，提 升经费使用效益，取得明显成效。一是争取省委、省政府 明确新的教育经费投入政策。省教育厅在充分调研的基础 上，多次向省委、省政府、省人大、省政协反映当前我省 教育发展现状及教育经费投入情况，希望解决财政教育 16%分解任务完成后存在的困难与问题，得到省委、省政府 高度重视。省委常委会第11次会议就此进行专门研究，出 台了会议纪要，明确了“原则同意巩固教育投入政策，依 法落实法定增长”的要求，并决定召开全省教育强省会议 ，是省委今年工作要点明确的18个重要会议之一，出台加 强教育强省的决定，是省委要出台的16个重要文件与政策 之一；二是财政教育投入总量稳中有升。据初步统计，去 年全省共实现地方教育经费总收入1128.55亿元，其中公共 财政预算教育投入823.67亿元，省本级财政教育经费投入 137.64亿元（省本级教育部门96亿元的整体预算规模基本 落实，追加预算项目也基本安排到位），均较2013年有小 幅增长。 （二）教育民生工作不断加力 1、持续推进学前教育三年行动计划。去年我省如期完 成第一期学前教育三年行动计划，三年全省累计投入中央 和省级专项资金24亿元。目前，全省学前三年毛入园率由 2010年的52.7%大幅提高至2014年的70.54%。去年下半年 ，国家启动实施第二期学前教育三年行动计划，打包下达 我省学前教育2014年度专项资金9.5亿元，2015年度专项资 金（提前下达部分）6.6亿元，已于年底前全部下达到各市 州、县市区，为各地早准备、早启动第二期行动计划创造 了条件。 2、全面推进农村学校教职工公租房建设。为彻底化解 农村学校教职工住房困难问题，抓住国家大力推进政府保 障性住房建设的机遇，及时向省政府提出将农村学校教职 工周转房纳入政府保障性住房建设范围的建议。省政府召 开专题会议并形成会议纪要，在推广有关地区已有经验的 基础上，明确从2014年开始，用3年时间将全省符合条件的 农村学校教职工周转宿舍建设统筹纳入当地保障性住房建 设范围。当时顾虑政策上还有不明确的方面，担心中央有 不同意见，结果在全省推广后，得到了中央的高度赞许。 这为解决教师特别是农村教师住房困难问题提供了新的途 径。据统计，2014年全省落实农村学校教师公租房建设计 划19390套，竣工投入使用11159套，为农村学校教师实实 在在带来了福祉。 3、启动实施贫困地区基本办学条件薄弱学校改善工作 。根据中央要求，省里统筹制定了“全面改薄”规划。 2014-2018年，全省规划投入资金271.21亿元，其中校舍建 设资金 211亿元，设备购置60.21亿元。按资金来源分，中 央投资 119.39亿元，分别是薄弱学校改造计划资金 97.83亿元，统筹的其他中央专项资金21.57亿元；地方投 资151.82亿元，其中省本级投入72.5亿元，市县投入 79.32亿元。为突出重点，做到精准扶贫，我省分三类确定 项目县，分层次给予支持，并按因素法下达资金。为提高 资金使用效益，将初中改造工程、义务教育合格学校建设 、城镇义务教育扩容改造、农村中小学校舍维修长效机制 、农村寄宿制学校运行补助和条件改善计划项目与“全面 改薄”有效衔接，统筹推进。尤其是将加强教师队伍建设 作为“全面改薄”的重要内容，通过完善农村教师培养补 充和培训机制，优化教师均衡配置，推进县域内校长教师 交流轮岗，改善教师待遇等措施，提高教师队伍整体素质 。另外，大力支持思源实验学校项目建设，家毫省长非常 重视，对香港言爱基金在湖南赞助兴建的学校每所配套投 入1000万元，共计9000万元，得到了香港言爱基金的高度 赞赏，决定将原定2期12所扩展为3期24所，今年还可能增 加5所，这样争取言爱基金近3亿元捐助资金。 4、改善农村学校学生生活条件。一是圆满完成农村寄 宿制学校42万个学生床位配置工作。将学生床位添置纳入 省委、省政府为民办实事项目管理，安排省级专项资金 0.85亿元，制定了配置工作方案及考评标准，建立了配置 工作月报制度，组织开展了内部审计调查、专项督查和暗 访。各地按照一人一铺的要求添置学生床位，为农村学校 寄宿学生办了一件大好事；二是启动农村寄宿学生储物箱 配置工作。省委、省政府对农村学生十分关心，决定从 2014年起分批为农村义务教育寄宿制学校学生配置储物箱 ，去年共安排省级专项资金1746万元，先行启动37个国家 集中连片特困地区县的学生储物箱配置工作，共为74.35万 名寄宿生每人添置了一个50升以上的塑料储物箱；三是继 续推进学生食堂和初中工程项目建设。学生食堂建设累计 完成土建项目投资17.74亿元，完成设备购置投资1.87亿元 ，分别占规划投资总额的98.9%、92.4%。初中工程2014年 中央投资2.4亿元，2011-2014年建设项目已完工学校土建 面积占批复总数的79.63%，完成投资7.51亿元，占批复总 数的90.5%；四是积极推进高中学校项目建设。2014年共投 入集中连片特困地区高中扩容改造项目资金2.07亿元，民 族地区教育基础薄弱普通高中建设中央资金1.08亿元，支 持40所普通高中学校改善办学条件。 （三）教育公平保障力度不断加大 1、进一步提高城乡义务教育经费保障水平。深化义务 教育经费保障机制改革，统一了城乡义务教育学校生均公 用经费补助标准，并将补助标准提高到小学每生每年600元 ，初中每生每年800元，同时，对农村义务教育寄宿制学校 按每名寄宿生155元的标准新增运行经费，特殊教育学校生 均公用经费补助标准提高到每生每年4000元，有效保障了 学校运转经费需求。 2、进一步健全家庭经济困难学生资助体系。学生资助 是最大的教育扶贫项目。全省教育扶贫资金约20亿元，而 学生资助资金就达到了30亿元，如果加上银行贷款4亿元 ，全年发放各类奖助学金和助学贷款34.1亿元，实现了从 学前教育到研究生教育的资助政策全覆盖，资助家庭经济 困难学生292万人次；为家庭经济困难的农村义务教育寄宿 生发放生活补助7.7亿元，资助学生66.9万人。进一步建立 健全了学生资助管理制度和工作机制，联合国家开发银行 湖南分行下发了《国家助学贷款和生源地信用助学贷款风 险补偿金奖励返还办法》，规范了奖励机制。会同省财政 厅、省人力资源和社会保障厅联合制定了进一步完善中等 职业教育学生资助管理制度，明确了8项规范中职助学金管 理的措施。联合人民银行长沙支行、省财政厅做好高中阶 段学生资助“睡眠卡”集中清理工作，严格核查中职资助 异常信息，处理异常信息1万余条，清理睡眠卡3万余张。 同时，为加强学生资助宣传工作，从去2014年开始，将每 年的5月定为“全省学生资助政策宣传月”，大力开展资助 政策宣传、工作宣传和典型宣传，提升学生资助工作形象 和影响力。 3、稳步推进学生营养改善计划工作。全年共投入营养 改善计划中央专项资金9亿元，使149万学生享受国家营养 膳食补助。根据中央政策要求，从2014年11月起，将营养 改善计划补助标准从3元提高到4元，全年营养膳食补助从 600元提高到800元。为加强营养改善计划管理，省学生营 养办认真落实营养改善计划双月报制度，组织开展营养改 善计划暗访工作，针对存在的问题下发整改通知，督促试 点县整改落实，全年受理并查处举报12起。通过努力，我 省营养改善计划实施工作中的不良现象得到有效遏制。 2013年，我在厅里主持工作时，约谈了两个县的负责人 ，其中一个县的教育局局长在约谈后仍不收手接受贿赂 ，现在已因违纪被处理。同时，指导37个国家试点县制作 营养餐网上视频展播材料，受到了教育部的肯定。 4、不断强化中小学学生食堂管理。为规范中小学学生 食堂管理，解决人民群众反映强烈的强制搭餐、价实不符 问题，兑现我代表省厅在《电视问政》上对全省人民做出 的公开承诺，出台了《湖南省中小学学生食堂管理试行办 法》，印发张贴了《湖南省中小学学生食堂管理要则公示 》，明确了中小学学生食堂运营公益性、自愿性原则，提 出了建立缴费陪餐制、膳食委员会、财务公示制等民主管 理要求，建立了常态化暗访机制、投诉受理机制，调查处 理了个别县市学校顶风违纪事件，使中小学学生食堂强制 搭餐问题基本杜绝，价实不符问题有所好转，切实维护了 广大学生的正当权益，有效推动了学生食堂规范化建设。 （四）教育财建管理工作基础不断夯实 1、进一步健全了中小学财务管理制度。积极贯彻落实 《中小学财务制度》和《中小学会计制度》，会同省财政 厅研究制定了《湖南省义务教育经费管理办法》，在原有 中小学校财务管理办法的基础上进一步明确了财政、教育 主管部门以及学校的职能和职责，调整并细化了预算管理 、收支管理、监督管理方面的要求。 2、进一步健全中小学校舍安全保障长效机制。按照国 务院要求，省教育厅会同省发改委、省财政厅、省住建厅 等12厅局，报请省政府研究下发了《关于建立湖南省中小 学校舍安全保障长效机制的实施意见》，提出建立健全校 舍安全年检、预警、信息通报、隐患排除等长效机制制度 ，明确了教育、财政、发改、建设等各部门责任，为巩固 校安工程建设成果，持续提高中小学校舍防震减灾能力和 校舍安全管理水平提供强了制度保障。 3、进一步优化了教育经费绩效考评机制。我们从项目 评价、省级管理评价两个层面，围绕任务完成、项目管理 、资金管理综合效益和对象满意度等五个方面，建立健全 教育专项经费综合评价指标体系，科学、全面地反映和衡 量教育专项绩效目标。明确要求在年初编制教育专项预算 的同时，一并申报绩效目标，预算绩效目标纳入项目管理 全过程，并根据设定的绩效目标开展绩效考评工作。 2014年全面开展了省级教育专项绩效自评工作，并将 2013年度职业教育基础能力提升专项作为省级重点绩效评 价项目，委托第三方机构实施客观评价，评价结果作为以 后年度专项资金预算安排的重要依据。 4、进一步提升审计监督与专项督查效能。一方面紧跟 形势发展，推动各地陆续制定、修订了一批制度，使教育 审计制度进一步建立健全；另一方面围绕中心和社会关注 的热点、焦点、难点问题，积极开展财务收支审计、领导 干部任期经济责任审计、基本建设及维修等各项审计工作 ，强化审计监督。同时，指导各地结合自身实际，选择社 会关注、师生关心、家长关切的问题，积极开展审计调查 ，回应社会关切，取得初步成效。 过去的一年，教育财建系统紧紧围绕建设教育强省战 略，凝心聚力，主动作为，做了大量富有成效的工作，但 与新的形势和要求相比，还面临着不少矛盾和问题。一是 教育经费投入不足与经费使用效益不高的问题仍然存在。 由于投入政策调整等多方面原因，近两年各地落实教育投 入的积极性、主动性有所减弱，两项教育费附加、土地出 让收益计提教育资金等政策性口子经费未足额落实到位 ，教育投入不同程度存在“注水”现象。同时，各地在如 何科学分配、有效监督、提高经费效益等方面还存在很大 差距。市县以提高教育经费使用效益为名、随意挤占挪用 中央和省级专项资金，用于重点校或豪华学校建设的现象 普遍存在，集中中小学校公用经费用于改善学校办学条件 问题也大量存在，个别县市甚至存在挪用公用经费发放教 师绩效工资或生活补助等严重问题。近年来，虽然国家进 一步加大了对基础教育的投入，但由于跑、冒、滴、漏等 问题没有得到根本遏制，有限的教育经费未能完全发挥使 用效益，农村学校办学条件改善状况与中央和省里的预期 还存在一定差距，部分地区城乡学校办学条件的差距不仅 未缩小，反而有拉大的趋势，城区学校窗明几净，农村学 校甚至连门窗破损都未及时维修。二是部分地区基础设施 建设质量与成本不符的问题仍然存在。近年来中央和省里 启动实施了薄弱学校改造计划、初中工程、教师周转宿舍 等一系列教育基础设施建设项目，投资规模前所未有，但 教育基础设施建设项目在实施过程中，受基建领域外部环 境及自身监管能力限制，部分地区中小学基础设施建设成 本大幅上涨，但建设质量问题频发。教育事业是在花人民 的血汗钱，这钱是应该花的，因为教育是基础性民生工程 。但是，钱要花好，建房子就要建好，建不好就对不起人 民群众。从最近几年媒体报道以及市县上报的校舍维修改 造项目和省直相关部门检查的情况来看，有部分校舍及师 生生活用房使用不到5年就已开始大修，有的甚至成为危房 ，个别质量问题严重的校舍甚至出现了垮塌，事后调查发 现这些问题与建设投入没有直接联系，主要是工程建设领 域围标、串标、转包以及监理、审计不严造成的，部分有 质量问题的校舍相对投入甚至更多、建设成本也更高。对 这些问题，各地教育部门及项目学校不能麻痹大意，要在 地方政府及相关部门的支持下采取切实有效的措施加强管 理，确保建设质量、合理控制建设成本。三是政府严格监 管与落实学校办学自主权的体制机制障碍仍然存在。随着 教育领域简政放权力度加大，经费分配机制改革不断深化 ，各地财务自主权逐步扩大，但如何更新思想观念，改革 资源配置方式，服务教育科学发展，在体制机制方面还有 很多不匹配、不适应、不相称的地方。如在经费安排上 ，有些地方政府相关部门既当裁判员，又当运动员，直接 插手管理学校建设项目和资金，并以“加强统筹”为名 ，大搞“锦上添花”，忽视“雪中送炭”，挤占挪用本应 安排给所有学校特别是薄弱学校的资金来建设少量名校和 重点学校；在项目管理中，有些地方脱离学校实际，虚报 基础数据，建设标准贪大求全，仅为争取中央和省级资金 。资金到位后，项目县在未经过科学论证和上级部门批准 的情况下，擅自调整项目规划，更改项目设计，频繁调整 项目预算，重复安排建设项目，学校只能靠边站，财权自 主名不符实，出了问题学校却要承担主体责任。四是制度 不完善与落实不到位同时存在。一方面中小学财务管理体 制机制尚未完全理顺，存在管理漏洞。据我们了解，目前 还有9个市本级、30个县市区未按政策落实教育行政部门的 预算管理职权，教育局与学校同为一级预算单位，预算批 复由市县财政部门直接下达到学校，教育部门对学校预算 编制与执行不能进行有效监管，部分教育经费游离于教育 部门监管之外；另一方面已有的制度得不到很好落实，权 力运行游离于制度之外。如财务管理方面，有些县市对专 项资金不实行专账管理，随意挤占挪用；预算缺乏刚性 ，支出随意性大；经费支出不严格审核，只要负责人签字 就支付，也不管支出是否合理合法，一些专项资金被违规 使用；基建管理方面，弱化“三重一大”决策程序，规避 招投标程序，基建变更随意性大；学生食堂管理方面，价 实不符问题仍然比较严重，克扣学生伙食费等问题时有发 生；内部审计方面，自我监督松软，内部审计流于形式 ，财务信息选择性公开，民主监督机制虚化、弱化。近年 来，对义务教育学校经费管理中存在的大比例集中统筹公 用经费、套取资助资金、挤占学生营养膳食补助、克扣学 生伙食费等问题，中央和省相关部门检查中多次发现，新 闻媒体多次披露，群众也反复举报，但至今未引起足够重 视并得到妥善解决。五是存在专款不能专用的现象。专项 资金被挪用、截留，“跑冒滴漏”现象严重。有一个县三 年获得学生食堂建设项目专项资金3900多万，批复项目 26个，但真正用于食堂建设的仅1875万，其余资金被挪作 他用；我们三年安排该县学前教育专项资金3327万，批复 项目56个，但是真正完成投资883万，其他资金被挪作他用 ，挪用资金比例高达73.46%。 对于这些问题，我们必须站在战略和全局的高度予以 高度重视，进一步强化责任感和担当精神，创新体制机制 ，加大管理力度，提高管理水平，推动教育财建工作健康 持续发展。 二、切实提升新常态下教育财建工作能力和水平 “新常态”是中央执政新理念的关键词，最先是指经 济发展速度、结构、动力进入到一个新的阶段。经济发展 的新常态必然影响到方方面面，特别会影响到教育财建工 作。因此，认识新常态，适应新常态，也是我们思考教育 财建工作的大逻辑。 （一）准确把握教育财建工作新常态 准确认识和判断教育财建工作发展的新特征、新要求 ，是做好当前教育财建工作的重要前提。 一是财政教育投入进入缓慢增长阶段，教育经费供需 矛盾突出。教育投入不足与事业发展需要是教育发展面临 的一对基本矛盾。2010-2012年间，全省预算内教育事业费 年均增速达到37.02%，是增长速度最快的几年。2012年以 后，受经济增速放缓以及财政预算改革等因素的影响，财 政教育投入政策出现“断档”，依法落实教育投入动力不 足，财政教育投入增速明显放缓。2013-2014年期间，全省 预算内教育事业费年均增速只有7.8%。当前我省各级各类 教育投入水平仍然比较低，生均预算内教育事业费在全国 排名还比较靠后，离全国平均水平还有较大差距。要在不 到5年的时间内基本建成教育强省、基本实现教育现代化 ，教育投入保障任务非常艰巨。教育财建工作如何科学理 财，保障事业健康发展，责任重大。家毫省长来厅里调研 时，对教育事业非常关心和支持，作出了很多很好的指示 ，明确要求教育投入要逐步达到全国平均水平。我们向省 长呈报了《关于我省各类教育生均公共财政预算教育事业 费测算情况汇报》,省长也作出了批示。目前我们初步达到 了省长要求的第一步，即生均教育事业费达到中部地区平 均水平，但高中比中部六省平均水平低。与全国平均水平 相比，我省的生均教育事业费均偏低，我们也提出了相应 的建议。 二是教育发展从规模扩张向内涵式发展阶段转变，特 别是义务阶段教育要从基本普及走向均衡发展，实现高水 平普及，要求教育投入保障更加注重公平与质量提升，提 高优质教育资源的供给能力和水平，让每个适龄儿童都能 接受到均等、优质的教育。教育部门和各级各类学校必须 紧紧围绕这一战略转变，主动适应和服务教育发展方式变 革，把“保基本”、“补短板”与“提质量”有机结合起 来，按照基本公共服务均等化的要求，落实“四个倾斜 ”，抓好“五个统筹”，将资金安排优先用于改善农村学 校特别是村小和教学点的基本办学条件，加强对薄弱学校 的改造，大力发展农村教育，缩小城乡教育差距，提升农 村学校特别是薄弱学校教育质量，守住教育公平的底线。 三是新预算法公布和财税体制改革深入推进，财建工 作方式、方法发生深刻变革。党的十八届三中全会高度重 视财税体制改革，去年8月，新预算法在全国人大通过，对 教育财建工作提出了新的更高要求。主要有四点：一是投 入方式发生重大转变。重点支出安排一般不再与财政收支 增幅或生产总值挂钩。对教育经费要统筹安排，优先保障 ，但不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法，而 是根据中长期事业和财政发展规划以及当年财力可能，按 照“以事定钱”、“钱随事走”的原则，分轻重缓急安排 预算；二是预算管控更加严格。要把所有收支关进预算的 笼子，“没有预算，就不能开支”。同时，要求加快预算 执行，连续两年未用完的结转资金要收回统筹，强化三年 滚动财政规划对年度预算的约束，硬化年度支出预算约束 ，大力清理整合专项转移支付。政府债务要实行规模控制 和预算管理，严格限定举债程序和用途；三是绩效评价和 绩效目标管理更加强化。绩效管理范围覆盖到各级预算单 位和所有财政资金，各级政府、各部门、各单位都要对预 算支出情况开展绩效评价，建立规范的绩效评价标准和评 价制度，大力推进预算绩效管理，切实保证资金的使用效 益；四是预算公开常态化。公开透明原则将贯彻预算改革 和管理全过程，细化预决算信息公开，主动接受社会监督 。教育财建工作是财政工作的重要组成部分，必须积极适 应改革要求，不断深化中小学财务管理改革，创新工作方