北京市野生动物保护地方立法调研报告 根据市人大常委会2019年立法计划，市人大常委会农 村办公室会同法制办公室、市司法局、市园林绿化局、市 农业农村局，运用《北京市实施〈中华人民共和国野生动 物保护法〉办法》(以下简称《实施办法》)立法后评估成果 ，对制定《北京市野生动物保护条例》(以下简称《条例》 )进行了立项论证，并提前介入《条例》起草。期间：研究 了有关法律政策，组织部分代表赴顺义汉石桥湿地和市野 生动物救护中心，延庆野鸭湖湿地和市水生野生动植物救 护中心以及东城、朝阳、海淀等区开展了调研，赴广西进 行了考察。组织召开了区主管部门座谈会和专家论证会 ，征求了市人大农村委员会、农村代表小组成员的意见。 目前，《条例》草案稿已经形成。现将此项立法有关情况 报告如下： 一、立法背景 野生动物是生态系统的重要组成部分，对维护生态平 衡、保障人类生存发展环境具有不可替代的重要作用。同 时，野生动物是国家所有的自然资源，是工农业生产和科 研、教育、医疗、文化、旅游等领域不可或缺的重要资源 。保护野生动物是生态文明建设的重要内容。 北京是南北方动物过渡性地带，野生动物资源比较丰 富。随着生态环境的持续改善，本市野生动物呈增长态势 。据调查，本市有自然分布的野生动物500多种。其中：国 家一、二级重点保护陆生野生动物52种，北京市一、二级 重点保护陆生野生动物222种和北京市二级水生野生动物 17种。同时，北京位于东亚──澳大利西亚候鸟迁徙通道 ，每年春秋两季约有330多万只候鸟过境。北京也是国内外 野生动物及其制品的重要集散地和大市场。因此，北京野 生动物保护工作具有关注度高、流通环节多、监管任务重 等特点。加强野生动物保护，是国际一流和谐宜居之都建 设的重要内容，关乎生态安全、公共卫生安全，关乎首都 国际形象。 为规范野生动物保护，国家和本市逐步完善了相关法 律体系。1988年，《中华人民共和国野生动物保护法》(以 下简称《野生动物保护法》出台，并先后三次修改；国家 还制定或修改了环境保护法、森林法、渔业法、陆生和水 生野生动物保护实施条例等相关法律、行政法规和部委规 章。1989年，本市制定了《实施办法》，并配套制定了一 些政府规章和政策性文件。30年来，《实施办法》和有关 法律法规，为本市野生动物保护工作提供了有力的法制保 障。但是，由于2016年《野生动物保护法》在立法理念和 栖息地保护、许可管理、人工繁育、经营利用等方面进行 了重大修改，且实践中出现了一些新情况、新问题，为了 增强立法的系统性、针对性、操作性，迫切需要在《实施 办法》基础上，制定一部具有首都特色的地方性法规。 二、立法的必要性和可行性 (一)必要性 1、推进生态文明建设的战略需要。党的十八大将生态 文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局 ；十九大提出构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升 生态系统质量和稳定性。中央和市委领导高度重视野生动 物保护。习近平总书记指出：野生动物是地球上所有生命 和自然生态体系的重要组成部分，它们的生存状况同人类 可持续发展息息相关。李克强总理在肯尼亚内罗毕国家公 园焚烧象牙纪念地表示：保护野生动物就是保护我们共有 的家园。蔡奇书记指出：北京应当是个生态和谐的城市 ，要加强城区野生动物及其栖息地保护并研究立法。因此 ，开展野生动物保护立法，是落实中央和市委生态文明建 设部署的必然要求。 2、落实法律行政法规的客观需要。一方面，《野生动 物保护法》第四十一条明确授权省级人大或者其常委会制 定地方重点保护野生动物和其他非国家重点保护野生动物 管理办法，给地方立法预留了空间。如，对地方重点保护 野生动物名录管理、狩猎许可等制度需要立法补充。另一 方面，《野生动物保护法》及有关行政法规的一些规定比 较原则，需要结合北京实际细化。如，当前网上违法销售 野生动物及其制品问题突出，《野生动物保护法》第三十 二条仅原则规定了禁止网络交易平台为违法买卖利用野生 动物及其制品提供服务，对网络交易平台及经营者的权利 义务仍需具体规范。 3、加强野生动物保护的现实需要。随着首都经济社会 的发展，相关改革的深入推进，现有野生动物保护制度已 不能完全满足实践需要。一是，在野生动物及其栖息地保 护的规划管理等方面，需要与《北京市城市总体规划(2016- 2035)》对接。二是，超大城市监管任务重，需要突出城区 野生动物保护工作，严格市场监管，固化收容救护、放生 放归、外来物种管理、社会参与等方面行之有效的措施。 三是，野生动物保护专业化建设有待加强，监督执法机制 有待完善。与机构改革要求相适应，需要明确主管部门与 相关部门的职责分工与协作机制，细化乡镇(街道)属地管理 职责。四是，为推动京津冀在野生动物保护领域的协同 ，需要总结实践经验，建立疫源疫病监测、监督执法等协 作机制。 (二)可行性 1、法律政策比较充分。以《野生动物保护法》为核心 的野生动物保护法律体系已经形成，立法有上位法依据。 《实施办法》的施行积累了经验，为废旧立新提供了基础 。《北京市重点保护陆生野生动物造成损失补偿办法》《 北京市核发驯养繁殖许可证管理办法》《北京市地方重点 保护水生野生动物名录》等规章和政策性文件，也为立法 提供了支撑。 2、工作实践比较扎实。在管理机构方面，市园林绿化 局设立野生动植物和湿地保护处、森林公安局、执法监察 大队、野生动物保护自然保护区管理站、野生动物救护中 心；市农业农村局设立畜牧渔业处、渔政监督管理站、水 生野生动植物救护中心；各区也明确了相应工作机构。在 资源调查方面，2001年、2016年先后两次完成陆生野生动 物资源调查，2010年完成渔业水域野生水生动物资源调查 ，资源底数基本摸清。全市野生动物繁育利用和危害补偿 数据库已经建成使用。在栖息地保护方面，全市建立自然 保护区、风景名胜区、地质公园等6大类自然保护地80多处 ，约占市域面积的27%，90%左右的国家和本市重点野生动 植物及其栖息地得到有效保护。此外，强化了野生动物救 护和疫源疫病监测体系建设，严厉打击违法行为，取得积 极成效。“十二五”以来，救护各类野生动物160种2万余只 (头)，放归132种1万余只(头)；查处刑事案件243起、抓获犯 罪嫌疑人276人，查处行政案件2038起、处罚3483人次。 3、社会基础较好。本市已连续37年组织开展了“爱鸟周 ”、“野生动物保护宣传月”等宣传活动，通过广泛宣传，形 成了良好的舆论氛围。随着生态文明建设推进，社会各界 野生动物保护意识不断增强。特别是一些科研机构、协会 组织和公众等积极加入志愿队伍，在野生动物资源监测调 查、救护放归等方面发挥了积极作用。 三、立法思路和具体建 议 (一)基本思路 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真 贯彻落实习近平生态文明思想，坚持“人与自然和谐共生”、 “保护野生动物就是保护人类自己”等理念，着眼建设国际一 流和谐宜居之都，坚持“保护优先、规范利用、严格监管 ”，从名录管理、栖息地保护、经营利用、监督管理、京津 冀协同、社会参与等方面完善具有首都特色的野生动物保 护制度。 立法注意把握三个原则： 一是维护法制统一。把握《野生动物保护法》立法宗 旨和制度内容，在法律体系中找准立法空间，细化保护内 容，规范利用形式，完善多层次全方位监管措施。 二是坚持问题导向。立足北京城市功能定位，针对名 录管理、栖息地保护、繁育利用、网上交易、宠物饲养、 放生放归、部门协作、监督执法、京津冀协同等方面的重 点问题，研究符合首都野生动物保护工作实际、切实管用 的制度。 三是分类分级管理。针对城乡不同区域(城市和郊区)、 不同类型(陆生、水生以及不同保护等级)野生动物保护的差 异性，健全野生动物及其栖息地分级分类管理制度。 (二)具体建议 1、关于完善管理体制机制 一是建立党政同责及目标考核制度。2016年，中办、 国办《生态文明建设目标评价考核办法》明确考核实行党 政同责，实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗 双责。本市相应制定了《北京市生态文明建设目标评价考 核办法》及《绿色发展和生态文明考核2个指标体系》。 2018年，本市根据“五位一体”总体布局，成立了市委生态文 明建设领导小组。可见，本市高度重视生态文明制度建设 。梳理发现，本市现行考核指标体系中，耕地保有量、污 水处理率、地表水环境质量目标完成情况、森林覆盖率、 城市绿化覆盖率、湿地保护率、陆域自然保护区面积等二 级考核指标与野生动物保护密切相关。从立法看，野生动 物保护作为生态文明建设的重要内容，可以通过立法体现 党政同责改革措施，并健全考核指标。为此，建议：将野 保工作纳入生态文明建设考核，在资源利用、生态保护等 一级考核指标下，设定疫源疫病监测、栖息地保护、救护 野保关键考核指标。 二是建立野生动物保护规划管理制度。受野生动物资 源调查和科研、队伍建设相对滞后等因素影响，本市虽然 有园林绿化事业发展规划，但是尚未制定野保工作中长期 规划，一定程度上造成此项工作缺乏明确目标引领。从需 要看，建设国际一流和谐宜居之都，需要明确生物多样性 保护领域的专项规划。从可能看，本市野保工作比较扎实 ，有实践基础。冀、沪、浙等省市条例均有相关制度设计 。如，浙江省陆生野生动物保护条例规定各级政府应当制 定野生动物资源保护、发展和合理利用规划和措施，纳入 国民经济和社会发展计划，主管部门制定实施方案。鉴于 组织制定实施野保专项规划，是落实党政同责和目标考核 的重要抓手。为此，建议：明确市、区两级园林绿化部门 会同规划自然资源、农业农村、水务等部门，根据野生动 物资源调查结果，制定野生动物保护规划并组织实施。同 时，明确野生动物保护规划主要内容及其与目标考核制度 的衔接关系。 三是明确部门职责。野生动物保护工作与公安、工商 、城管综合执法等部门密切相关，实践中