全国人民代表大会常务委员会专题调研组 关于珍惜粮食、反对浪费情况的调研报告 ——2020年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委 员会第二十四次会议上 2020年12月23日 2020年12月23日，十三届全国人大常委会第二十四次 会议举行第二次全体会议。全国人大常委会副委员长武维 华作全国人大常委会专题调研组关于珍惜粮食、反对浪费 情况的调研报告。摄影/马增科 全国人民代表大会常务委员会： 习近平总书记高度重视节约粮食问题，多次强调要制 止餐饮浪费行为。今年8月，习近平总书记再次对制止餐饮 浪费行为作出重要指示，强调要加强立法，强化监管，采 取有效措施，建立长效机制，切实培养节约习惯，在全社 会营造浪费可耻、节约为荣的氛围。栗战书委员长就贯彻 落实习近平总书记重要指示精神作出批示，要求将总书记 重要指示精神贯彻在人大立法、监督工作之中，以具体工 作和行动，为保障国家粮食安全、养成文明的餐饮文化风 尚提供法律保障。为此，全国人大常委会开展了珍惜粮食 、反对浪费专题调研。 专题调研组由全国人大常委会副委员长吉炳轩、郝明 金、武维华任组长，全国人大农业与农村委员会主任委员 陈锡文任副组长，成员由全国人大农业与农村委员会、财 政经济委员会、教科文卫委员会和民族委员会组成人员和 部分全国人大代表共15人组成。9月8日，专题调研组召开 动员部署会和专家座谈会，对专题调研工作进行动员部署 ，听取专家学者的意见建议。9月至10月，专题调研小组分 别赴北京、天津、山东、河南、河北等5省(市)开展调研。 同时，委托黑龙江、上海、广东、海南、云南、陕西等6省 (市)人大常委会在本行政区域内开展调研。专题调研组深入 17个县（市、区），实地调研5家粮食生产基地和农民专业 合作社、7家粮食仓储企业、9家粮食和食品加工企业、 10家流通和餐饮企业、13家单位食堂和3家餐厨垃圾处理企 业，采取听取汇报、召开座谈会、实地察看、个别走访等 方式，尽可能全面深入了解从生产到消费全链条节粮减损 情况。11月11日，专题调研组召开第二次全体会，总结调 研工作，研究讨论报告。同时，专题调研组进行了问卷调 查，共回收有效问卷2796份。现将这次专题调研的主要情 况报告如下： 一、当前我国粮食安全形势、粮食损失浪费情况及主 要原因 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度 重视发展粮食生产、保障粮食安全，提出新的粮食安全观 ，走出了一条中国特色的粮食安全之路。我国粮食连年丰 收，库存充实，储备充足，供应充裕，市场运行总体平稳 。全国粮食总产量已连续五年保持在6.5亿吨以上，全国人 均粮食占有量超过470公斤，稻谷、小麦两大主粮自给率超 过100%，谷物自给率保持在95%以上，小麦、稻谷库存可 以确保全国一年消费。今年夏粮再获丰收，夏粮产量达到 2856亿斤，创历史新高。但也必须清醒地认识到，我国粮 食中长期供求仍呈紧平衡状态，目前粮食供给结构性矛盾 突出，影响粮食安全的潜在风险隐患依然存在。保障国家 粮食安全是个永恒课题，任何时候都要绷紧这根弦，面对 后疫情时代粮食安全面临的新挑战，只有一手狠抓粮食生 产，一手狠抓珍惜粮食、反对浪费，才能真正有底气将自 己的饭碗端牢。在全国倡导厉行节约、反对浪费，不是粮 食供给出现了问题，而是从长远出发为提高社会文明程度 和确保国家粮食安全采取的必要措施。 从调研情况看，当前我国粮食损失浪费主要体现在两 个方面：一是在生产、储存、运输、加工等环节存在的损 耗现象。生产环节粮食损失主要在播种和收获上，其中因 种子发芽率低、播种机械质量问题、操作技术不好、播期 不当、传统种植方式用种量过大等因素导致每年播种损失 几十亿斤粮食；因农田基础设施落后、没有适时收获、收 割机械精细化作业水平不高、作业技术不熟练等因素造成 一定的收获损失，其中人工收获损失率在10%左右，机械收 获损失率3%左右。储运环节中因农户储粮设施简陋、缺少 科学储粮知识、产后烘干能力不足、仓储设施老化和布局 不合理、标准化规范化运输程度不高、农村物流装备发展 滞后、运输组织方式不科学等原因，每年损耗较高。加工 环节中因粮食过度加工、副产品综合利用不高、加工工艺 落后等原因，损失粮食较多。每年粮食储藏、运输、加工 环节损失量达700亿斤以上。二是消费环节浪费。这主要存 在于商业餐饮、公共食堂和家庭饮食三个领域，仅城市餐 饮每年食物浪费大致在340—360亿斤（不包括居民家庭饮 食中的食物浪费）。不科学的消费心理和方式、精细化管 理程度不够、缺乏节俭意识是造成餐饮浪费的主要原因。 据中国农业科学院估算，粮食全产业链总损耗率约12%。 二、贯彻落实习近平总书记重要指示的主要做法及成 效 各地各部门认真贯彻落实习近平总书记关于坚决制止 餐饮浪费行为的重要指示精神，加强宣传引导，完善体制 机制，推动全社会形成厉行节约、反对浪费的良好风尚 ，已取得阶段性成效。 （一）提高政治站位，及时动员部署 习近平总书记对制止餐饮浪费行为作出重要指示后 ，各地及有关部门主要负责同志很快作出批示，及时召开 专题会议进行传达学习，研究贯彻落实意见。地方人大常 委会认真履职尽责，通过立法、监督等多种方式，推进制 止餐饮浪费工作，河北省人大常委会9月出台全国首部聚焦 治理餐饮浪费的省级地方性法规，北京、广东等地人大常 委会正在开展相关立法工作，江苏、浙江等地人大常委会 在粮食安全立法中明确相关主体节约粮食的义务，海南省 人大常委会近期将餐厨废弃物管理和处置纳入法治轨道 ，天津市人大常委会开展了制止餐饮浪费行为专项检查 ，云南省人大常委会实现全省州（市）专题调研全覆盖。 各级政府及有关部门及时下发相关文件和工作方案，扎实 推进制止餐饮浪费工作。 （二）加强宣传教育，营造节粮爱粮社会氛围 各地各部门充分运用网站、微博、视频平台等新兴媒 体和广播电台、报纸等传统媒体以及群众喜闻乐见的展板 、招贴画、宣传材料等现场宣传方式，组织开展“进社区、 进校园、进家庭”等形式多样、内容丰富的宣传活动，倡导 勤俭节约、反对铺张浪费，着力营造珍惜粮食、反对浪费 的社会氛围。各级党政机关率先垂范，将厉行节约贯穿于 公务接待全过程，严格执行公务接待工作餐开支标准，推 行方便、节约简餐饮食，合理安排饭菜数量，将制止餐饮 浪费纳入公共机构节能年度考核，以机关餐饮新风尚引领 带动社会消费观念改变。相关行业协会及时发声，纷纷提 出倡议和具体措施，呼吁自觉将厉行节约纳入粮食生产、 储运、加工、消费全过程。餐饮企业、公共食堂等在醒目 位置张贴提倡节约的宣传标语和提示，推出减少浪费的具 体措施。各类学校丰富活动载体，组织开展各类节约宣传 教育，大力弘扬珍惜粮食光荣的社会风尚，制止校园里的 餐饮浪费。上海等地高校积极开展“光盘行动”,河南省遴选 首批100家幼儿园开展食育教育，河北省将厉行节约反对浪 费作为中小学开学第一课的重要内容。 （三）加大工作力度，坚决制止餐饮浪费行为 各地各部门从实际出发，完善制止餐饮浪费的工作措 施，切实加强各领域餐饮消费反浪费工作。教育部对制止 学校餐饮浪费进行专项部署安排，9月印发实施《教育系统 “制止餐饮浪费培养节约习惯”行动方案》，从加强宣传教育 、建立长效机制两个方面，坚决制止学校餐饮浪费现象。 商务部在餐饮领域开展“厉行节约反对浪费”行动，“舌尖上 的浪费”现象有所改观，一些餐饮企业浪费现象比以往减少 约80%，餐厨垃圾减少50%。文化和旅游部在相关培训中增 加制止餐饮浪费行为的内容和要求，在日常执法工作中指 导督促旅行社、导游人员自觉抵制餐饮浪费。广东省倡导 婚丧嫁娶等从简用餐，引导村民抵制铺张浪费、大操大办 等各种陋习。河北省在全省范围内对公共食堂、餐饮经营 场所开展为期3个月的制止餐饮浪费工作检查，要求餐饮企 业规范服务流程和服务用语，在餐桌摆放杜绝餐饮浪费宣 传提示标志，不得误导顾客超量点餐，主动提供打包服务 。 同时，各地各部门积极推进餐厨废弃物资源化利用工 作。国家发展改革委、财政部、住房和城乡建设部累计安 排资金近14亿元，支持100个城市开展餐厨垃圾资源化利用 和无害化处理试点建设，形成餐厨废弃物处理能力约2万吨 /天。到2019年底，全国已建成餐厨废弃物资源化利用和无 害化处理设施162座，处理能力达到5万吨/天。北京市已于 今年5月1日正式推行垃圾分类，河北省唐山市餐厨废弃物 收运处置覆盖率达95%，日处理餐厨废弃物240吨以上。 （四）加强制度建设，提升规范化管理水平 各地各部门建立健全规章制度，进一步完善了公务接 待、财务预算和审计、考核问责、监督保障等制度，推动 节约粮食、反对浪费工作规范化、常态化。2014年3月两办 印发《关于厉行节约反对食物浪费的意见》后，中央部门 及时研究制定国内公务接待等十多项制度和改革方案，商 务部、国家粮食与物资储备局、农业农村部、文化和旅游 部、教育部等部委通过发布部门规章和规范性文件等对珍 惜粮食、反对浪费等内容作出规定，珍惜粮食、反对浪费 的制度体系已初步形成。各省（市）印发实施本省（市 ）关于厉行节约反对食品浪费的实施意见、实施《党政机 关厉行节约反对浪费条例》办法等，深入推进反对粮食和 食品浪费工作。云南省出台《云南省超标粮食处置管理办 法（试行）》，依法规范超标粮食处置。 三、推进粮食全产业链各环节减损降耗 由于整体上我国农业现代化水平还不高，粮食各环节 损失浪费现象还比较突出。近年来，各地各部门高度重视 节粮减损工作，不断加强粮食各环节工作力度，切实减少 损失浪费。 （一）抓好生产节约，从源头上扎紧“粮食口袋” 各地认真落实气象灾害防御措施，推进农田水利基础 设施建设，加强重大病虫害监测和防控，推广良种选育、 科学施肥、节水灌溉、绿色防控等技术，提高农业机械化 水平，大力降低粮食生产环节损耗。山东省深入实施农业 良种工程，自主选育的“济麦22”累计推广面积2.7亿亩，“登 海”系列玉米新品种累计推广面积12多亿亩，增产粮食 1200多亿斤。黑龙江省建成全国唯一全省覆盖的病虫害在 线监测网络体系，设立2200个乡村病虫害监测网点，实现 田间病虫害信息实时上报。河南省今年安排4.62亿防控资金 ，组织开展统防统治和群防群治，切实减少病虫害造成的 粮食损失。上海市将本市生产急需、适用的粮食生产机械 全部纳入农机购置补贴范围，实行敞开补贴，2019年水稻 耕种收综合机械化率达96%，粮食烘干能力达2.2万吨/批次 。陕西省提前谋划粮食收获，组织跨区作业和机具调配 ，分区、分作物指导各地适时收获，确保粮食颗粒归仓。 （二）加强储粮能力建设，切实减少粮食产后损失 各地各部门深入实施优质粮食工程，持续推进粮安工 程建设，推广粮食产后减损技术，不断提升科学储粮减损 能力。从2007年起，国家粮食和物资储备局实施农户科学 储粮专项，共为26个省农户建设标准化储粮装具892万套 ，全国建设总规模达1000万套。2013—2017年，财政部安 排资金97亿元支持开展“危仓老库”维修改造和粮库智能化升 级。2017—2020年，财政部、国家粮食和物资储备局共安 排“优质粮食工程”资金214亿元，已在26个省份和新疆生产 建设兵团建成近4000个专业化粮食产后服务中心。科技部 启动“现代食品加工及粮食收储运技术与装备”重点专项，开 展“现代粮仓绿色储粮科技示范工程”等5项粮食储藏科技创 新项目，在粮食储藏保鲜保质、虫霉防治和减损降耗关键 技术等方面取得成果，实现粮食储藏损耗控制在1%以内 ，仓储能耗降低20%以上，储粮化学药剂使用减少50%以上 。河南省累计投入资金2.16亿元建设90个粮食质量检测中心 ，构建省市县三级联动粮食质检体系。云南省为农户配备 科学储粮小粮仓76万套，每年减少粮食损失1.52亿斤，相当 于33.8万亩土地的粮食产量。广东省大力发展低温准低温、 氮气气调为主的绿色储粮技术，绿色储粮库仓容达678万吨 ，省级储备粮综合保管损耗由2016年的0.86%降至2019年的 0.66%。 四、存在的主要问题 虽然制止餐饮浪费工作已取得阶段性成效，但从总体 上看，当前全社会节约意识仍较为薄弱，制止浪费相关约 束机制还不健全，粮食损失浪费问题在不同领域、不同环 节仍不同程度存在。问卷调查结果显示，有83.8%的受访者 非常关注或比较关注粮食及食品浪费现象，59.4%的受访者 认为周边人经常或时有发生浪费行为，49.5%的受访者表示 周边人缺乏节约粮食及食物的意识和行动。 （一）生产环节损耗较高 在我国粮食种植过程中，存在种子消耗偏大、成苗率 有待提高等问题。据山东省调查，每年全省小麦、玉米种 子用粮约21亿斤，如按精播技术要求操作，全省种植用粮 可节约6亿斤左右。陕西省部分地区种子发芽率仅为80%左 右，为保证出苗率需加大施种量。田间机械收获损耗较多 ，据河北省测算，2019年全省玉米收获环节损失达13.77亿 斤；陕西省渭南市机械收割损耗在1.2%以上、破损率高于 2%；山东省齐河县玉米机械化收割损失达5%。不同地区不 同主粮之间的机械化收获能力不平衡，南方地区机收率相 对北方较低，逢雨天稻谷无法及时收割导致发芽霉变时常 发生。各地普遍反映，国产收割机械存在作物损失和损伤 两大技术难题，收获损失率远高于进口机械。成熟的粮食 作物因严重倒伏，收割机械难以收割，人工收获成本过高 ，部分种植户因成本考虑而放弃收获，损失率有时高达百 分之二三十。 （二）产后环节损失较为突出 农户储粮技术和条件存在短板，黑龙江省秋收后粮食 需要阶段性储存在农户家中，收获后的粮食50%左右成为地 趴粮，霉烂、发芽等问题突出；云南省楚雄市80%的农户未 配备标准化科学储粮装具；陕西省咸阳市每年因农户储存 不当损失粮食5万公斤。一些地方粮食产后服务中心建设滞 后，布局和数量不能满足农户的实际服务需求，广东省机 械烘干能力仅有10%左右；今年陕西榆林市粮食收获时节遭 遇连续阴雨天气，因不能及时烘干有的农户20%的粮食发生 霉变。部分地区仓储设施建设滞后，达不到现代储粮标准 要求，云南省临沧市永德、耿马、沧源3县的地方储备粮承 储库仍使用上世纪七八十年代建造的仓库，仓储设施陈旧 老化；2019年河北省26%的粮库不能实施机械通风，实现