湖南省“十四五”自然资源发展规划 本规划根据《湖南省国民经济和社会发展第十四个五 年规划和二〇三五年远景目标纲要》编制，主要明确“十四 五”时期湖南省自然资源工作的指导思想、基本原则、主要 目标，谋划重大举措，部署重大任务，是指导未来五年全 省自然资源工作的重要依据，是提升全省自然资源治理能 力的行动指南。 第一章  现实基础和发展形势 第一节 “十三五”时期取得的重大成效 “十三五”时期，全省自然资源系统在省委省政府的正确 领导下，紧扣保护资源和保障发展的职责，奋力拼搏、积 极进取，顺利完成了“十三五”规划确定的主要目标和任务 ，为“十四五”发展奠定了坚实基础。 资源和生态保护取得新成就。坚决落实习近平总书记 关于耕地保护系列重要指示批示，完成了“大棚房”问题清理 整治、违建别墅问题清查整治任务，坚决遏制违法侵占耕 地乱象，形成强大震慑。落实最严格的耕地保护制度，划 定永久基本农田4950万亩。2020年，全省现状耕地为 5550万亩，即可恢复耕地为468.21万亩。统筹推进自然保护 地整合优化和生态保护红线评估调整，妥善处置生态保护 红线与矿业权和永久基本农田重叠问题，划定生态保护红 线4.21万平方公里。开展湘江流域和洞庭湖山水林田湖草生 态保护修复试点，完成五大矿区生态保护修复主体工程、 长江干流湖南段和湘江干流10公里范围内的545个露天废弃 矿山生态修复任务。 要素保障实现新突破。强化土地要素供给，持续推进 用地审批“放管服”改革，累计批准新增建设用地122.55万亩 ，供应土地179.41万亩，实现土地出让收入9998亿元。实施 增减挂钩项目269个72万亩，贫困地区通过节余指标交易增 收247.48亿元。实施地质勘查项目632个，基本完成80个矿 种矿产资源国情调查，雪峰山-幕阜山弧形构造带金矿找矿 取得突破，新发现大中型矿产地45处，矿产资源勘查增储 进展顺利。 资源利用效率再上新台阶。创新推进存量土地处置 ，完成批而未供土地处置46.79万亩，闲置土地处置26.2万 亩，工作成效和经验在全国推介。实行园区周转用地政策 ，探索“标准地+承诺制”供地模式，将节约集约用地纳入省 政府督查激励范畴，圆满完成国家下达“十三五”期间全省单 位GDP建设用地使用面积下降目标任务。推进矿产资源全 面节约和高效利用，主要矿种开采回采率、选矿回收率、 共伴生矿综合利用率稳步提升，大中型矿山主要矿种“三率 ”指标达标率达到91%。 矿业转型发展形成新局面。省委省政府高位推进矿业 转型发展，推动出台“1+1+4”系列政策文件，制度设计基本 形成。矿业转型发展改革试点进展顺利，形成了一批可复 制、可推广的探索成果。全面开展绿色矿山建设行动，推 进郴州、花垣国家级绿色矿业发展示范区建设，建成国家 级绿色矿山65家、省级绿色矿山124家。启动县级砂石土矿 专项规划编制工作，大力整顿矿业秩序，加快淘汰落后产 能，矿业权数量由6994家减少至3564家，形成矿山整治“三 十六湾模式”和“花垣模式”，矿山结构和布局进一步优化。 改革创新增添新动能。全面完成自然资源机构改革 ，成立省市县三级自然资源管理机构，建立省级自然资源 督察制度，地勘单位改革和市县两级自然资源执法机构改 革顺利推进，机构、人员、职能深度融合。加大土地矿产 全生命周期管理，创新测绘地理信息、地质灾害防治、存 量土地处置、耕地占补平衡、自然资源督察执法保障体系 等工作举措，层层传导工作压力，落实共同责任机制，取 得较好成效。完成农村土地制度三项改革阶段性任务，建 立了国土空间规划的制度框架，持续深化“多规合一”“多测 合一”改革，协同审批效率显著提升。 民生服务能力得到新提升。推行不动产登记“一窗受理 、一站办结”，不动产登记办理时间全面压缩至5个工作日以 内。全面完成农村集体土地确权登记，基本完成农村宅基 地和集体建设用地房地一体确权登记。地质灾害综合防治 能力不断增强，核销地质灾害隐患5482处，12.95万户 43.72万人的生命财产安全得到保护。完成1:2000基础数据 库建设和湖南卫星导航定位基准站网（HNCORS）提质建 设 ， 面 向 社 会 无 偿 提 供 地 理 信 息 成 果 6 4 1 . 3 万 幅 278.28TB，价值76.95亿元。卫星应用技术体系建设初见成 效，应急测绘保障能力稳步提升，测绘地理信息产业发展 迅速。 “十三五”时期，我省从国土资源事业迈向自然资源事业 ，资源管控力、工作执行力、管理支撑力明显增强。通过 两年多平稳转换、继承发展，积累了宝贵经验，深化了规 律性认识：一是始终坚持党对自然资源工作全面领导，保 持正确政治方向；二是始终坚持人与自然和谐共生，尊重 自然、顺应自然、保护自然；三是始终坚持围绕中心服务 大局，高站位处理好保护与发展关系；四是始终坚持以人 民为中心，切实维护最广大人民群众根本利益；五是始终 坚持改革创新，在直面问题中提升自然资源治理能力；六 是始终坚持清正廉洁公道正派，着力营造干事创业良好氛 围。 第二节 面临的形势 从全球看，当今世界正经历百年未有之大变局，国际 力量对比深刻调整，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定 性明显增加。从国内看，我国已转入高质量发展阶段，继 续发展具有多方面优势和条件，同时发展不平衡不充分问 题仍然突出，完成碳达峰、碳中和目标任务艰巨。从湖南 看，全省大力实施“三高四新”战略，建设现代化新湖南既面 临重要战略机遇，也面临较大风险挑战。 未来五年，经济社会发展对资源要素保障刚性需求没 有改变；人民群众对优美生态环境强烈诉求没有改变；自 然资源保护与利用底线约束没有改变。有利的是，在习近 平生态文明思想指导下，全省上下保护意识显著增强，节 约集约利用水平稳步提升，科学技术在自然资源管理领域 应用日益广泛，机构改革后的自然资源治理效能逐步显现 ，在国省重大战略实施中推动自然资源高质量发展具备良 好条件。同时也要清醒看到，实现减污降碳协同增效促进 经济社会发展全面绿色转型责任重大，推进产业结构、能 源结构、用地结构调整时间紧迫，统筹保护资源与保障发 展的压力依然较大，自然资源利用效率有待更大提升，优 化国土空间开发保护格局任重道远，人均耕地量少、地质 灾害隐患点多、矿业转型迫切、改革创新不足，现代测绘 供给与需求不完全匹配，治理能力现代化还存在短板弱项 。必须增强机遇意识和风险意识，深刻认识新发展阶段新 特征新要求，准确识变、科学应变、主动求变，以确定性 工作应对不确定性形势，不断推进全省自然资源事业取得 新发展。 第二章  总体要求 第一节 指导思想 坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 ，深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、 五中全会精神，全面落实习近平总书记考察湖南重要讲话 精神和对自然资源工作系列重要指示精神，贯彻执行省委 省政府决策部署，把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构 建新发展格局，服务“三高四新”战略实施，以推动高质量发 展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新 为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本 目的，统筹保护资源和保障发展，强化创新思维、系统思 维、科技思维、法治思维，强化国土空间用途管制和自然 资源全生命周期管理，着力提升自然资源治理能力，着力 高效服务保障现代化新湖南建设、着力推动人与自然和谐 共生，更高质量、更可持续保护和利用绿水青山，在新征 程上奋力谱写湖南自然资源事业发展新篇章。 第二节 基本原则 ——坚持党的全面领导。坚持党对自然资源工作的全 面领导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维 护”，牢记“国之大者”，不断提高把握新发展阶段、贯彻新 发展理念、构建新发展格局的能力和水平，为实现高质量 发展提供根本保证。 ——坚持以人民为中心。坚持人民主体地位，始终做 到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享 ，优化生产、生活、生态空间，增强地质灾害综合防治能 力，提升不动产登记、测绘地理信息等公共服务水平，不 断满足人民日益增长的美好生活需要。 ——坚持新发展理念。贯彻“稳进高新”工作方针，把创 新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念贯穿自然资源 事业发展全过程和各领域，统筹山水林田湖草沙系统治理 ，严守生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线，实 现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全 的发展。 ——坚持深化改革创新。坚定不移推进自然资源重点 领域和关键环节改革，破除制约高质量发展的体制机制障 碍，深化制度创新、科技创新、协同创新，加强自然资源 治理能力现代化建设，持续增强事业发展动力和活力。 ——坚持系统观念。加强前瞻性思考、全局性谋划、 战略性布局、整体性推进，统筹发展和安全两件大事，更 好发挥自然资源保护和保障作用，着力固根基、扬优势、 补短板、强弱项，注重防范化解重大风险挑战，实现经济 、社会和生态效益相统一。 ——坚持目标引领。聚焦“三个高地”定位和“四新”使命 ，正确处理保护与发展、人与自然关系，全面提高资源利 用效率，为大力实施“三高四新”战略提供高质量的资源要素 保障。 第三节 主要目标 1．“十四五”发展目标 ——高质量发展的资源要素保障能力全面加强。自然 资源市场化配置效率显著提高，高质量发展用地需求应保 尽保，优势矿种保障能力明显提升，新增建设用地规模控 制在国家下达目标内，采矿权数控制在3000个以内，其中 砂石土矿控制在1500个以内。 ——以耕地保护为核心的自然资源保护体系更加完备 。“耕地占补平衡”全面落实，山水林田湖草沙系统修复力度 不断加强，生产矿山全部达到绿色矿山标准，耕地保有量 和永久基本农田保护面积不低于国家下达目标，生态保护 红线面积不少于4 . 2 1万平方公里，森林覆盖率不低于 59%，森林蓄积量不少于7.1亿立方米，自然保护地面积比 例稳定在11%左右。 ——高品质的国土空间开发保护格局基本形成。国土 空间规划体系全面建成，生产、生活、生态空间协调度明 显提升，主体功能区战略落地实施，建设用地结构和布局 进一步优化，城乡建设用地面积和国土开发强度控制在国 家下达目标内。 ——自然资源节约集约利用水平明显提升。资源总量 管理、科学配置、全面节约、循环利用的模式和管控体系 基本建立，单位GDP建设用地使用面积下降率达到国家下 达目标，大中型矿山比例达到30%以上。 ——自然资源资产改革取得阶段性成果。自然资源资 产家底基本摸清，各类自然资源资产产权基本明晰，全民 所有自然资源资产所有权委托代理制度初步建立，全域全 类型国土空间用途管制制度基本建立。 ——自然资源现代化治理体系更加完善。土地全生命 周期管理机制更加健全，用地全程一体化监管、自然资源 监测保护及督察执法保障体系全面建成，自然资源治理能 力显著提升。 ——群众在自然资源领域的获得感更加充实。自然资 源和不动产登记实现全覆盖，地质灾害综合防治体系更加 科学完备，测绘地理信息服务水平全面提升。 ——自然资源领域“数字政府”基本完成。全面推动自然 资源工作数字化转型，基本实现改革系统化、资源数据化 、业务标准化、审批平台化、应用网络化、服务便捷化目 标，力争成为全国自然资源系统“数字政府”建设标杆。 2．2035年远景目标 归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权 制度全面形成，资源有偿使用和生态补偿制度全面实施 ，全民所有自然资源资产权益充分彰显。自然资源要素市 场化配置制度建立健全，价格市场决定、流动自主有序、 配置高效公平的现代化要素市场体系基本形成。以空间规 划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制 度全面完善。生态安全屏障进一步稳固，绿色产业结构和 生产、生活方式广泛形成。国土空间品质、生态保护质量 、资源利用效率达到全国先进水平，助力实现碳达峰、碳 中和目标。 第三章  强化建设现代化新湖南资源要素保障 坚持问题导向、目标导向、结果导向，完善用地保障 模式，优化资源要素配置，提高资源利用效率，全力支撑 经济社会高质量发展。 第一节 保障实施“三高四新”战略用地需求 助力“三高四新”战略落地实施。强化国土空间和资源要 素保障，优化全省产业空间布局，加快产业园区整合优化 ，保障实体经济发展空间，助力打造国家重要先进制造业 高地。注重引进新技术、新材料、新装备，推进自然资源 科技创新和融合发展，发挥好测绘地理信息基础保障作用 ，助力打造具有核心竞争力的科技创新高地。深化自然资 源管理和自然资源要素市场化配置改革，在保护资源上监 管从严、在保障发展上简政放权，不断提高服务质量和效 率，助力打造内陆地区改革开放高地。 保障重大项目用地需求。坚持“用地跟着项目走、项目 跟着规划走、规划跟着省委省政府战略走”，全力服务保障 全省先进制造业“八大工程”、科技创新“七大计划”、改革开 放“五大行动”和“制造强省重点建设项目”等重大项目合理用 地需求。优先保障重大基础设施、重点民生实事和重大产 业项目顺利落地。在控制建设用地总量的前提下，以项目 落地作为配置计划的依据，切实保障有效投资用地需求。 强化用地计划省级分类统筹配置，对基础设施、产业项目 、公共服务、民生工程等四类项目全部由省级保障。对铁 路、高速公路、水运、机场、水利等国家和省级重大基础 设施项目，优先保障耕地占补平衡指标。 保障产业园区用地需求。推行“周转用地+标准地+弹性 供地”产业园区用地政策，根据产业园区近三年平均供地水 平，分类预安排新增建设用地周转指标。推行弹性年期出 让、先租后让、租让结合等多种工业用地供应制度，降低 工业企业用地成本，更好服务产业发展。 保障乡村振兴用地需求。县乡级国土空间规划预留不 少于10%的建设用地指标，重点支持乡村一二三产业融合发 展需求，助力打造“接二连三”全产业链。省级每年安排至少 10%新增建设用地指标保障乡村公共设施、公益事业、乡村 产业等乡村建设用地。对农村村民住宅建设合理用地应保 尽保，单列用地指标。 第二节 推进土地要素市场化配置 建立现代土地市场体系。制定农村集体经营性建设用 地入市实施办法，建立健全城乡统一的建设用地市场。加 强政府调节与监管，初步建立产权明晰、市场定价、信息 集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，基本形成一 、二级市场协调发展的现代土地市场体系。探索利用集体 建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，保障 新增租赁住房合理用地需求。落实住宅用地和储备土地信 息公开制度。加强公示地价体系建设和管理，依法做好基 准地价和标定地价定期确定和更新。完成交易平台搭建、 交易规则制定，提升土地市场监管和服务能力，加强市场 信用体系建设，健全土地市场运行机制。 扩大国有土地有偿使用范围。完善公共服务项目用地 政策，鼓励将可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障 性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应 、供热设施等项目纳入有偿使用范围。完善省直管土地资 产处置政策，鼓励以有偿使用方式对改制的国有企事业单 位进行土地资产处置，显化土地资产价值。推进国有农用 地使用制度改革，完善国有农用地土地等级价体系，加强 农用地价格评估与管理，探索在农垦改革区内有偿使用国 有农用地。 第三节 落实最严格的节约集约用地制度 严格控制新增建设用地。发挥成片开发政策和计划调 节作用，科学核定城镇新增建设用地规模，逐步减少农村 建设用地规模，有效控制新城新区和开发区无序扩张。在 省级以上开发园区继续开展“标准地+承诺制”改革试点，建 立土地精细化供应管理体系，服务“五好”园区建设。强化土 地开发强度刚性约束，分行业制定产业项目用地投入产出 强度指导标准，推进以地控税、以税节地、“亩均效益”综合 评价，落实单位GDP建设用地使用面积下降率的控制要求 。完善“承诺供地时间+逾期公告撤批”制度，坚决防止新增 批而未供土地。 积极盘活存量用地。统筹运用全域土地综合整治、城乡建 设用地增减挂钩等手段，因地制宜盘活农村存量建设用地 。规范有序推进城镇低效用地再开发，加强规划统筹和政 策引导，建立完善经济激励机制，形成形式多样的改造开 发模式。完善建设用地“增存挂钩”机制，促进批而未用土地 有效利用。加强开发区土地节约集约利用评价，将考核结 果作为开发区评优、扩区、升级的重要依据。持续开展自 然资源节约集约示范县创建活动，推广节约集约用地经验 做法。 第四章  落实最严格的耕地保护制度 从保障国家粮食安全高度，扛起粮食生产政治责任 ，采取“长牙齿”的硬措施，着力加强耕地数量、质量、生态 “三位一体”保护。 第一节 编制实施耕地保护国土空间专项规划 编制实施省市县三级耕地保护国土空间专项规划，根 据建设占用计划落实占补平衡指标，并依托村庄规划层层 传导和落实耕地保护责任。开展耕地后备资源调查评价 ，在严格保护生态前提下，统筹协调退耕还林还草和耕地 开发，科学划定宜耕后备资源范围。完善永久基本农田及 储备区划定成果，统筹永久基本农田核实整改补足和城镇 开发边界划定工作，优先划定永久基本农田，允许以“开天 窗”的形式对城镇开发边界内的永久基本农田予以保留，对 调出的现状永久基本农田中的非耕地、不稳定利用耕地 ，在稳定利用的耕地中补足。明确耕地利用优先序，永久 基本农田重点用于发展粮食特别是水稻生产，一般耕地主 要用于粮食和油菜、蔬菜、棉花等农产品生产及饲草饲料 生产。耕地在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适 度用于非食用农产品生产并严格监管。大力推进全域土地 综合整治和高标准农田建设，确保“好”耕地数量稳步上升 ，可长期稳定利用耕地总量不再减少。依据专项规划制定 年度新增建设占用耕地和补充耕地计划。 第二节 全面落实“耕地占补平衡” 规范管理耕地数量、水田规模和粮食产能三类指标库 ，实行建、管、用相对独立运行。建设用地审查报批时 ，严格执行无耕地指标停审批制度，确保先补后占、占一 补一、占优补优、占水田补水田。全面推行耕地动态监测 占补平衡，对农民建房、违法用地等占用耕地但未落实占 补平衡的，以县为单位相应扣减或冻结补充耕地指标。依 据新增耕地平均成本和占用耕地质量状况等，适时调整耕 地开垦费标准和补充耕地指标交易指导价格。坚持以县域 自行平衡为主、省域内调剂为辅，落实补充耕地任务。省 级继续按一定比例统筹市县新开发的补充耕地指标，优先 用于省级以上重点建设项目耕地占补平衡。 第三节 全程监管新增耕地开发 健全新增耕地监管机制，对土地开发、增减挂钩、土 地综合整治、高标准农田建设等所有新增耕地项目立项和 指标确认严格把关。进一步规范补充耕地项目立项和复核 。全程监管新增耕地开发，实行立项、验收、核查等全流 程监管，确保新增耕地真实可靠。严格城乡建设用地增减 挂钩项目管理，产生的新增耕地指标与耕地占补平衡指标 无差别管理。加强耕地质量调查评价与监测，规范耕地质 量等别评定和建设占用耕地耕作层剥离再利用。 第四节 严格控制建设占用耕地 科学核算全省年度用地规模和建设占用耕地规模，建 立用地审批与耕地保护专项规划、后备资源潜力、指标使 用进度挂钩制度，进一步释放存量，严控增量。实施建设 用地总量和强度双控行动，严格落实建设用地总量、国土 开发强度、单位GDP建设用地使用面积下降的目标任务 ，以节约集约用地缓解建设占用耕地压力。及时更新和完 善建设项目用地控制标准体系，严格执行国家有关禁止和 限制使用耕地名录，对尚未明确控制标准和确需超标准建 设的项目，将占用耕地情况作为重要评价指标，在报批前 组织开展建设项目节地评价。对占用耕地超过一定规模或 比例的项目，必须进行耕地保护专项论证和节约集约用地 评价。准确把握国家明确的允许占用永久基本农田的重大 建设项目范围，从严规范永久基本农田不可避让性论证和 补划工作，强化永久基本农田特殊保护。严格农转用审批 管理，对已核发用地预审和选址意见书的建设项目，在用 地报批阶段，点状、块状建设项目所占耕地规模和区位原 则上不予调整，线性建设项目选址发生局部调整，占用耕 地规模较用地预审时增加超过一定比例的，从严论证选址 调整的合理性和必要性。严格控制耕地转为林地、园地等 其他类型农用地，严禁违规占用永久基本农田种树挖塘 ，对耕地实行特殊保护和用途管制。 第五节 加强耕地保护督察执法 聚焦各级党委政府及相关部门履行自然资源管理责任 特别是耕地保护责任情况，建立“党委领导、政府负责、部 门协同、上下联动”共同责任机制，严格落实耕地保护党政 同责要求。组织开展市县“田长制”试点，推进以“田长制”为 基础的耕地保护网格化监管。开展年度地方政府耕地保护 责任考核，考核结果作为生态文明建设目标评价考核、领 导干部问责和自然资源资产离任审计的重要依据。严厉打 击各类违法乱占耕地行为，加大省级督察督办和案件查办 力度，确保乱占耕地一亩不让。加强自然资源与纪检监察 、检察、法院、公安、审计、发展改革等单位和部门执法 联动，推动各类违法乱占耕地行为的公益诉讼、刑事立案 、行政执法、问责追责实现制度化、常态化。完善滥占、 破坏耕地行为全民监督举报奖励制度，巩固“大棚房”问题专 项清理整治、违建别墅问题清查整治成果，稳妥推进农村 乱占耕地建房问题专项整治。完善耕地保护约束激励机制 。 第五章  建立优势互补的空间格局 坚持一张蓝图干到底，加快构建国土空间规划体系 ，整体谋划国土空间保护、开发、利用和修复，落实建设 现代化新湖南空间要求，推动形成高质量发展的国土空间 布局。 第一节 构建国土空间开发保护新格局 优化国土空间总体布局。筑牢“一江一湖三山四水”生态 安全格局；以打造优质农产品供应基地为重点，构建以长 株潭都市农业区、环洞庭湖平湖农业区、湘中南丘岗节水 农业区和湘西山地农业区为主体的“四区一基地”现代农业格 局；打造以长株潭现代化都市圈为核心，以岳阳、衡阳副 中心城市为主体，以京广、沪昆、渝长厦三大经济带为依 托，以重要区域性中心城市为节点的“一圈一群三轴多点”城 镇发展格局；依托综合交通廊道，打造“三纵五横四网一中 心”全域开放空间；基于湖湘特色，塑造“红色、绿色、古色 ”魅力人文空间。在生态保护红线、永久基本农田、城镇开 发边界“三条控制线”基础上，增划“历史文化保护、资源利 用”两条控制线，更好保护湖南红色文化旅游资源、强化资 源与要素保障。 推动主体功能区战略在市县精准落地。优化调整主体 功能定位，合理划分城镇化发展区、农产品主产区、重点 生态功能区，在县域主体功能单元基础上，制定重点区域 名录，形成“3+X”（城镇化发展区、农产品主产区、重点生 态功能区+重要文化与景观功能区、特别振兴区、自然保护 地、重点开发乡镇等重点区域）新主体功能分区体系。健 全分类分区引导机制和实施监管长效机制，推动完善财政 、产业、生态环境等配套政策和差异化绩效考核制度。 深化与国家区域发展战略联动。充分利用长江经济带 区域发展优势，紧密对接粤港澳大湾区、积极对接成渝地 区双城经济圈和北部湾经济区，加快湘赣边区域合作示范 区建设，构建高水平对外开放新格局。以“共抓大保护、不 搞大开发”为导向，依托长江水系，主动对接融入长江中游 城市群建设，建设中部地区崛起的重要增长极，引导长江 和湘江沿岸资源整合，推进岳阳长江经济带绿色发展示范 区建设，推动长江经济带高质量发展。引导湘南湘西承接 产业转移示范区、郴州国家可持续发展议程创新示范区在 对接粤港澳大湾区中展现新作为。 第二节 推进以人为核心的新型城镇化 优化城镇化空间格局。合理确定城市规模、人口密度 、空间结构，发挥中心城市和城市群带动作用，形成都市 圈、大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化空间格局 。深入推进长株潭区域一体化建设，将长株潭都市圈打造 成为中部地区高质量发展核心增长极。编制长株潭绿心中 央公园总体城市设计，围绕“保值增值”，打造具有世界影响 的城市群生态绿心、彰显湖湘特色的长株潭中央客厅、人 与自然和谐共生的公园综合体。大力支持岳阳、衡阳两个 省域副中心建设。推进区域中心城市及区域性城镇群建设 ，到2035年，培育超大城市1个、Ⅱ型大城市（人口在100- 300万）11个，中等城市（人口在50-100万）、Ⅰ型小城市 （人口在20-50万）55个。推进以县城为重要载体的城镇化 建设，加强中心镇建设。实施城市更新行动，优化城镇空 间结构，统筹城市地上地下空间开发利用，加强15分钟高 品质生活圈规划，强化城市风貌管控。进一步优化建制镇 规划，加强乡镇公共服务能力建设，建设宜居、宜业、宜 养、宜游的田园式、城乡复合体式卫星城镇。 创新新型城镇化配套政策。健全城镇建设用地增加规 模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，积极实行新增 建设用地计划省级统筹，推动建设用地资源向中心城市和 重点城市群倾斜，使优势地区有更大发展空间。引导特色 产业在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城 布局，加大产业园区城镇化功能改造，推进产城融合。充 分运用市场机制盘活城镇存量土地和低效用地。 第三节 以村庄规划助推乡村振兴 分类推进村庄规划编制。统一村庄名录、统一技术底 图、统一技术支撑、统一编制要求、统一平台标准，稳步 有序推进“多规合一”实用型村庄规划编制，对有条件、有需 求的村庄实现村庄规划全覆盖，鼓励镇（乡）村一体编制 规划。按照城郊融合、农业发展、生态保护、特色保护、 集聚提升五大类，优化调整村庄功能分类，重视保留乡村 风貌和田园风光，保护红色文化，科学布局村民居住点、 公共服务设施、基础设施、人居环境整治、特色资源开发 。实施村庄规划编制基础支撑工程。积极推进实施乡村规 划师制度，探索建立村庄规划实施“联络员”和“监督员”制度 。完善乡村规划许可、分区准入、清单管理等用途管制制 度。 强化乡村振兴政策保障。深入贯彻落实乡村振兴战略 ，实施乡村建设行动，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴 有效衔接，对脱贫地区继续实施城乡建设用地增减挂钩节 余指标跨省域调剂和省内流转政策。规范公共利益征地和 成片开发征地，积极探索实施农村集体经营性建设用地入 市。完善盘活农村存量建设用地政策，实行负面清单管理 ，优先保障乡村产业发展、乡村建设用地，探索城乡产业 融合发展新模式新机制。按照国家要求，制定保障和规范 农村一二三产业融合发展用地实施细则，引导具备一定规 模的农村产业融合发展用地向城镇开发边界内集聚。大力 支持现代种养业、现代种业、乡村富民产业、农产品加工 流通业、乡村新型服务业、生态循环农业、农村人居环境 整治、农业农村基础设施建设。探索灵活多样的供地新方 式，属于分散布局的，可以按照点状用地模式办理用地手 续。 第四节 建立国土空间规划体系并强化监督实施 构建四级三类国土空间规划体系。统筹编制省市县国 土空间总体规划，合理划定“三条控制线”，协调推进耕地保 护、地质灾害防治、生态保护修复、基础测绘、矿产资源 等专项规划和长株潭、环洞庭湖、湘江等区域性、流域性 专项规划编制，结合实际编制乡镇国土空间规划，强化总 体规划对相关领域专项规划的指导约束作用。有序推进城 镇开发边界内详细规划编制，力争实现全覆盖。建立规划 编制审批、实施监管、法规政策和技术标准体系，健全规 划建设用地规模预留和规划“留白”机制，加强国土空间规划 行业管理，强化资信评价。 强化规划实施监管。整合自然资源规划管控数据，完 善国土空间“一张图”，加强对各类国土空间开发利用行为的 动态监测和评估预警。建立规划实施评估调整制度，定期 对国土空间规划实施情况进行全面评价和动态调整完善。 实行规划全周期管理，建立规划编制、审批、修改和实施 监督全程留痕制度。建立规划实施考核机制，将国土空间 规划执行情况纳入自然资源督察执法和自然资源资产离任 审计。 严格国土空间用途管制。以国土空间规划为依据，建 立生态、农业、城镇空间管控单元体系，分类制定用途管 制实施细则，推动用途管制向全域全类型国土空间拓展。 确立生态保护红线优先地位，实行严格管控，发挥生态保 护红线对国土空间开发的底线作用。研究制定“刚性”与“弹 性”相结合的国土空间准入正负面清单，实行差异化的空间 准入。以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管理三大环 节，深入推进“多审合一、多证合一”。严格规划许可管理 ，推行在城镇开发边界内的建设实行“详细规划+规划许可 ”的管制方式，在城镇开发边界外的建设实行“详细规划+规 划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。推进用途管制 信息化建设，提高规划许可审批效率。建立用途管制评估 纠错机制，动态评估年度计划、空间准入、转用审批和许 可制度执行情况，推动评估结果反馈处理和用途管制纠错 。 第六章  加强自然资源统一调查监测 全面履行自然资源统一调查监测职责，依托“1+N”卫星 监测体系（自然资源变化情况常规监测+违法用地、耕地数 量、耕地使用、农民建房、无证采矿、生态保护红线等专 题监测及其他专项监测），推进自然资源监测常态化，推 动调查监测成果广泛应用和社会化服务，有力服务全省高 质量发展。 第一节 统筹开展自然资源调查 对外发布第三次国土调查成果，常态化开展自然资源 变化情况年度调查和成果更新，保证调查成果现势性。围 绕生态文明建设、“三高四新”战略实施、耕地保护和乡村振 兴，开展耕地、湿地、森林、草原、水（含地下水）、地 下资源、地表基质等自然资源专项调查和耕地后备资源、 全域土地综合整治资源潜力、建设用地开发利用程度、损 毁土地等管理服务调查，进一步查清各类自然资源质量、 结构、生态功能以及相关人文地理信息等。 第二节 常态化开展自然资源监测 实施卫星遥感动态监测，利用卫星遥感影像比对，开 展土地利用在内的各类自然资源变化情况监测，按需开展 耕地保护、违法用地、农民建房、无证采矿、国土空间规 划实施、生态保护红线、城镇开发边界、生态修复、重要 河湖、地理国情监测等专题监测。根据需要组织开展应急 监测。实施多源数据综合监测，多角度、多层次分类划定 监测网格区，综合应用光学卫星遥感、雷达、无人机等多 源数据对重点区域和重点对象开展精细化综合监测，探索 开展自然资源固碳家底监测。 第三节 加强监测结果分析评价共享应用 开展调查监测成果统计分析评价。研究建立自然资源 分析评价指标体系和方法模型。在宏观上，立足自然资源 调查监测成果，叠加相关的经济社会、人文地理等信息 ，开展历史关系分析、现状评估和规律探寻，开展自然资 源战略分析；在微观上，结合自然资源管理实际，采用基 本统计分析和综合分析评价相结合方式，开展国土空间规 划实施、耕地资源保护成效、建设用地、生态修复治理成 效、土地节约集约利用等分析评价，用分析评价成果检验 工作成效、推动问题整改、优化工作举措。 推进调查监测成果应用服务。大力推进调查监测成果 省市县乡四级在线业务化应用，服务自然资源管理各项工 作。健全与生态环境、交通运输、水利、农业农村、林业 、统计、电力等部门数据共享交换机制，逐步形成“一家出 数据、大家用数据”工作格局。制定涉密调查监测成果脱密 脱敏清单，建立调查监测成果发布机制，扩大社会化应用 服务效益。 第四节 健全调查监测支撑体系 推进三维立体时空数据库建设，以数字高程模型、数 字表面模型等基础地理信息为基底，加快国土调查、自然 资源监测、地质调查等各类调查监测成果的数据融合，逐 步建成标准统一、相互关联、实时更新、可量测的全省自 然资源三维立体时空数据库及配套管理系统，实现自然资 源的一体化三维管理。研究制定调查监测数据库标准和卫 星监测图斑提取、外业核查、耕地后备资源调查等技术规 程，推进自然资源调查监测工作标准化。加强调查监测装 备能力建设，加大自然资源部南方丘陵区自然资源监测监 管重点实验室建设。深入开展变化图斑智能提取关键核心 技术攻关，强化雷达、高光谱等新型遥感技术探索应用 ，拓展“互联网+”、区块链、大数据等技术应用研究，构建 “天-空-地-网”一体化自然资源调查监测技术体系。 第七章  推进自然资源资产产权制度改革 坚持因地制宜、积极探索，以确权登记为基础，以落 实产权主体为关键，统一履行全民所有自然资源资产所有 者职责，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的自然 资源资产产权制度。 第一节 健全以所有权委托代理为核心的资产管理制度 完成全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点 。编制省人民政府、市州人民政府代理行使所有权的自然 资源清单和县级人民政府经法律授权代理行使所有权的自 然资源清单，明确委托代理的资源类型和范围、行权主体 、权利、责任、义务等。探索建立包括调查监测、确权登 记、清查统计、资产核算、储备管护、处置配置、收益管 理等在内的受托资源资产全链条所有权管理体系。根据我 省资源禀赋和社会经济发展实际，探索实现土地、矿产、 森林、草原、湿地、水等自然资源和国家公园等生态系统 的委托管理目标。 切实承担和履行全民所有自然资源资产所有者的责任 与义务。建立资产规划使用和管护制度，着力实现资产保 值增值，维护资产安全。落实国有自然资源资产报告制度 ，构建范围明确、分类科学、报告与报表相辅相成、实物 量与价值量相结合的报告体系，接受人大监督。督促受委 托主体依法履行所有者职责，落实生态环境损害赔偿制度 ，充分发挥自然资源公益诉讼的追责、追偿作用。 落实全民所有自然资源资产所有者权益。完善自然资 源价格体系，适时制定和调整土地、矿产等自然资源基准 价，完善自然资源资产价格形成机制。探索构建统一规范 的全民所有自然资源资产收益管理制度，研究提出各级政 府间收益分配比例和支出结构调整建议。提高全民所有自 然资源资产配置效率，对经营性资产坚持发挥市场配置的 决定性作用，对公益性资产通过引入竞争规则并加强政府 的引导作用，实现政府与市场作用有效结合。加强对所有 者职责履行和所有者权益维护情况的监督，探索建立监督 考核评价机制，形成可复制、可推广的制度性成果。 第二节 推动自然资源统一确权登记 开展全民所有自然资源资产清查。充分集成各类自然 资源调查成果，完成全民所有土地、矿产、森林、草原、 湿地、水流等六类自然资源调查。形成涵盖数量、质量、 用途、分布等资源属性和价格、成本、收益、使用权等资 产属性的自然资源资产本底数据集。开展全民所有自然资 源资产平衡表编制试点，整体反映全民所有自然资源资产 家底状况。开展自然资源地籍调查，并关联不动产登记信 息和取水排污许可、生态红线、国土空间规划等公共管制 信息，形成自然资源资产地籍调查成果。 全面实施自然资源统一确权登记。以不动产登记为基 础，对全省范围内的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩 涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自 然生态空间统一进行确权登记。通过确权登记，清晰界定 各类自然资源资产的产权主体，划清全民所有和集体所有 之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的 边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资 源的边界。在实现全省自然资源首次登记基础上，开展日 常性的变更、更正、注销等登记工作，逐步实现常态化管 理。逐步建立全省统一的自然资源确权登记数据库，并纳 入不动产登记数据库，实现有效衔接和融合。 第三节 建立统一的不动产登记体系 推进全省“一库一平台”建设。利用“数字政府”建设契机 ，以国土空间“一张图”为基础，在统一流程、统一事项和统 一数据标准基础上，建设完善全省统一的不动产登记信息 管理基础平台，实现业务办理、权籍数据、档案资料、电 子证照、信息共享交换、业务监管、综合统计分析、登记 人员、登记平台的一体化管理。完成全省各级各类不动产 登记数据清理、整合、汇交、迁移和存储，构建全省统一 的数据库，实现数据标准统一、内容全面、覆盖全省、互 通共享、实时更新。深化省级信息共享和应用服务推广 ，做好登记数据日常统计分析和抵押融资、市场交易、税 费征缴等专题统计分析，为政府决策和经济社会发展提供 数据支撑。 加强不动产登记标准化规范化建设。完善不动产登记 标准化操作规程和服务规范体系，建立健全岗位责任、行 风评价、考核评估等监督制度，积极推进窗口规范化建设 。加大登记质量和效能监测力度，建立全类型、全过程登 记业务监测体系，加快制订不动产登记权籍调查操作规范 和纠纷调处制度。积极推进不动产登记法治化建设，开展 不动产登记地方立法调研论证，制订出台《湖南省不动产 登记条例》。 加快不动产登记便利化建设。建设完善全省统一的“一 窗办事”平台，推动“互联网+不动产登记”向更高层级发展 ，并积极向银行、开发商和中介机构端口延伸，实现所有 登记业务“全程在线、一网通办”和抵押登记“不见面办理”。 加强不动产登记信息平台与省“互联网+政务服务”一体化平 台对接，推广电子证照应用，打造全省“一站式”服务网。全 面实施新建商品房“交房即交证”改革，积极构建部门协同、 流程优化、平台互联、全程监管和诚信约束的工作体系 ，从根本上解决房地产办证难问题。 推进不动产登记向农村延伸。全面完成农房一体确权 登记颁证工作。妥善解决主