“咬住问题不放松”——中央生态环境保护 督察成效综述 习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调：“中央 环境保护督察制度建得好、用得好，敢于动真格，不怕得 罪人，咬住问题不放松，成为推动地方党委和政府及其相 关部门落实生态环境保护责任的硬招实招。” 啃最硬的“骨头”，解最难的问题。中央生态环境保护督 察制度2015年建立实行以来，动真碰硬、攻坚克难，对生 态环境违法行为形成强大震慑，推动一批影响重大、久拖 不决的难题得到破解，切实解决了一批群众身边的突出生 态环境问题。 一、聚焦重大生态环境问题，通过督察推动整改 中央生态环境保护督察聚焦重大生态环境问题，坚持 问题导向，持续传导压力，以督察整改为契机推动问题得 到有效解决。 强力推动，祁连山生态保护大见成效。 祁连山是西北地区重要的生态安全屏障。1988年，国 务院批准建立甘肃祁连山国家级自然保护区。然而，祁连 山自然生态曾因违规过度开发遭到严重破坏。习近平总书 记多次作出重要指示，要求坚决整改。 在督察推动下，自然保护区内探采矿项目全部关停退 出，对水电站开展分类处置及生态修复，对旅游项目进行 全面整改，核心区生产经营项目全部退出。 大美祁连的景象又回来了。2019年8月20日，习近平总 书记在甘肃考察时来到中农发山丹马场有限责任公司一场 。得知中央提出的整改任务已基本完成，祁连山生态环境 修复和保护工作取得阶段性成果，总书记给予肯定：“这些 年来祁连山生态保护由乱到治，大见成效。” 紧盯不放，内蒙古“一湖两海”重现生机。 内蒙古呼伦湖、乌梁素海、岱海，是我国北方生态安 全屏障的重要组成部分。习近平总书记曾多次提及“一湖两 海”污染防治问题，强调“要对症下药，分别制定治理方案 ，既急不得，也慢不得，要按规律办事”。 中央生态环境保护督察高度关注“一湖两海”，多次指出 治理抓得不紧、推进不够等问题。2018年中央生态环境保 护督察“回头看”期间，督察组指出，内蒙古自治区及呼伦贝 尔市在推进呼伦湖生态环境治理方面做了一些工作，但总 体效果并不明显，工程项目随意调整，治理工作不严不实 。 把督察压力化为治理动力。内蒙古全面推进综合治理 ，从“治湖泊”向“治流域”转变，使“一湖两海”生机盎然。呼 伦贝尔市把呼伦湖保护治理作为筑牢生态安全屏障的“头号 工程”，累计投资近50亿元，组织实施七大类40项保护治理 项目。如今，保护治理取得积极成效，呼伦湖的一池碧水 润泽草原、造福人民。 吉林长白山违建高尔夫球场及别墅、广西凤山世界地 质公园野蛮开采、海南违规围填海、重庆缙云山国家级自 然保护区违建突出……中央生态环境保护督察严肃查处了 一批突出问题，相关整改工作正在扎实推进并取得阶段性 成效。 二、聚焦久拖不决的“老大难”问题，根治生态环境痼疾 中央生态环境保护督察盯到位，管到底，坚持“新账 ”“旧账”一起解决，推动一批积累多年的问题得到根治。 开展专项督察。 下塞湖是南洞庭湖的一处湖洲，位于湖南省益阳市沅 江市与岳阳湘阴县交界处，沅江部分于2002年纳入国际重 要湿地，湘阴部分于2003年划入横岭湖省级自然保护区。 2001年以来，夏某以生产和销售芦苇的名义承包了下塞湖 ，陆续修建矮围，在其中非法捕捞养殖，盗采沙石，严重 破坏湿地生态，影响行洪安全。2014年湖南省要求对矮围 进行整治，但是拆除工作进展缓慢，未达到整改要求。 2018年5月，中央生态环境保护督察办公室专项督察组 进驻益阳。沅江市和湘阴县有关部门迅速行动，十余天时 间里将矮围和节制闸全部拆除，恢复原貌。 紧盯重点问题。 河北省河钢集团石家庄钢铁有限责任公司建于1957年 ，随着城市不断发展，曾长期被包围在石家庄市主城区 ，排污烟囱与城市发展日益格格不入。石钢搬迁从2008年 就开始提，但是一个几千人的大厂要整体搬迁谈何容易 ，问题一直拖下来。 2018年，中央生态环境保护督察“回头看”反馈意见 ：“石家庄市产业结构调整和重污染企业退城搬迁进展迟缓 ”。石钢搬迁成了整改重点项目。 河北省和石家庄市下定决心。2020年9月，石钢主厂区 正式停产，腾退出的上千亩土地“腾笼换鸟”。位于井陉矿区 工业园区的新厂区于2020年10月顺利投产。 曝光典型案件。 “开一处矿山，毁一片草原，损一方生态。”在内蒙古东 北部霍林河区域，国家电投霍林河煤矿曾存在严重生态破 坏问题。督察组将这一问题作为典型案件公开曝光后，国 家电投以及通辽市、霍林郭勒市党委政府均深刻反思，一 场由督察整改掀起的“绿色革命”就此展开。 霍林河煤矿矿山生态环境治理整改工作方案逐步实施 ，党政干部包“山头”督促指导。国家电投内蒙古公司一号露 天矿，挂好“专家号”，推广“土办法”，打造了“自维持、免 维护”的自然生态系统。 如今，霍林河煤矿复垦绿化率提高到97%、植被覆盖度 由原来的35%以下提高到51.5%，矿山复垦效果初步显现 ，生态功能得到恢复。仅用了两年多时间，霍林河煤矿就 成为生态矿山样板。 三、聚焦群众身边的“急难愁盼”问题，解决危害百姓的 “小事” 习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调：“有利 于百姓的事再小也要做，危害百姓的事再小也要除。打好 污染防治攻坚战，就要打几场标志性的重大战役，集中力 量攻克老百姓身边的突出生态环境问题。” 水体黑臭、垃圾乱堆、油烟异味、噪声扰民……中央 生态环境保护督察始终坚持人民至上，把这些事关人民群 众切身利益的“小问题”，作为督察关注的“大事情”，急群众 所急、想群众所想，通过推动督察整改，切实解决了一批 群众身边的突出生态环境问题。 江西省南昌市麦园垃圾填埋场，承载着全市城市生活 垃圾的填埋处理任务。随着作业面积增大，场区垃圾和渗 滤液产生的臭味问题日益突出，群众强烈投诉。 在中央生态环境保护督察全力推动下，南昌市下大决 心，累计投入约35亿元，对麦园垃圾填埋场开展全面彻底 整治。垃圾填埋场环境基础设施建设显著加强，彻底“改头 换面”。今年第一季度，麦园垃圾填埋场环境问题在日常信 访投诉中“归零”。 辽宁省沈阳市祝家镇一处荒山，曾有9个污泥储存坑 ，存放了约150万吨含水污泥。附近小常王寨村的村民说 ，2017年中央生态环境保护督察期间，群众把问题反映到 督察组。治理加力提速。堆存污泥清运，外运污泥无害化 处置，现场回填复绿，这些整改任务均提前完成。同时 ，沈阳市累计投入1.55亿元，对周边裴家堡、小常王寨、常 王寨3个村实施“宜居乡村”建设。 在督察推动下，不仅解决了困扰周边人民群众的突出 生态环境问题，而且促进了宜居乡村建设、提高了村民生 活质量。 在湖南省常德市鼎城区石板滩镇，境内的石煤矿在经 过持续多年的粗放开采后，曾经晴天灰尘漫天，雨天污水 横流。“村里没有一口好水，也没有一块好田，就连空气都 呛人。”石板滩镇兴隆桥村党总支书记曾勇回忆说。 2018年，石板滩石煤矿区的问题被中央生态环境保护 督察披露。按照“锁水、控源、截流、治污、监控”的基本思 路，当地政府打响生态修复治理攻坚战。2021年6月，石板 滩石煤矿遗留矿坑整改问题全面完成。 周边村民纷纷“点赞”：“治理之后，空气好了，山青了 ，水绿了，沟里有鱼了！” 督察人员表示，“群众满意，是我们督察最大的动力。 ”“要把工作总结写在群众的家门口。”中央生态环境保护督 察开展以来，累计受理转办群众生态环境信访举报28.7万件 ，目前完成整改28.5万件，取得了“中央肯定、百姓点赞、 各方支持、解决问题”的明显成效。 绿水青山的法治足迹——十三届全国人大 常委会生态环保领域立法综述 “绿水青山就是金山银山。” 2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平在浙江安 吉县余村调研时，首次提出“绿水青山就是金山银山”的重要 论述。这是党百年历史上的一个璀璨瞬间，自此，一条兼 顾经济发展和环境保护的双赢发展道路应运而生。 萌生于浙江安吉，党的十八大以来成为引领我国走向 绿色发展之路的基本国策，这是“两山”理论的发展足迹。 起步于土壤污染防治法，到森林法、固体废物污染环 境防治法、长江保护法、湿地保护法、噪声污染防治法 ……十三届全国人大常委会以立法修法形式，将“绿水青山 ”写进20多部法律，把“美丽中国”照进现实，这是“两山”理 论的法治足迹。 一、土壤污染防治法、黑土地保护法等：让老百姓吃 得放心、住得安心 “皇天后土力，使我向此生。”土壤是人类赖以生存和发 展的基石，瓜果菜蔬长于斯、小筑高楼立于斯。然而，地 力之生物有大数，在过度开发利用中，土壤污染成为不容 忽视的环境问题。2014年，全国土壤污染状况调查公报显 示，全国土壤总的点位（即调查点）超标率为16.1%，耕地 污染接近五分之一。 让老百姓吃得放心、住得安心，就必须防治好土壤污 染。2018年8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议全 票通过了土壤污染防治法，这是本届全国人大常委会在开 局之年交出的答卷，也是在立法层面贯彻“两山”理论迈出的 第一步。 壹引其纲，万目皆张。土壤污染防治法共7章99条，其 总则明确要“推动土壤资源永续利用，推进生态文明建设 ，促进经济社会可持续发展”。土壤污染与其他污染大相径 庭：它具有隐蔽性，必须通过仪器设备采样检测才可以感 知；同时具有滞后性，土壤里面有污染物，一般要经过十 年甚至以上时间才能显现出来。也就是说，防治土壤污染 ，“亡羊补牢”是无奈之举，更应“未亡羊先固牢”。法律明确 了土壤污染防治应当坚持预防为主、保护优先、分类管理 、风险管控、污染担责、公众参与的原则。 作为人们的“菜篮子”“米袋子”，农用地该如何保护好 ？法律创造性地提出，国家建立农用地分类管理制度，即 ：按照土壤污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保 护类、安全利用类和严格管控类。对不同类的农用地，法 律分别规定了不同的管理措施，明确相应的风险管控和修 复要求。对于一些有污染风险的建设用地，又该如何处置 ？对此，法律要求，国家实行建设用地土壤污染风险管控 和修复名录制度，规定了进出名录管理地块的条件、程序 以及应当采取的风险管控和修复措施。 法律的生命力在于实施。2021年4月，国务院相关报告 指出，三年间，有关部门累计完成1865个污染源整治 ，30个省（区、市）依法建立并公开建设用地土壤污染风 险管控和修复名录。 提到“吃得放心”，就绕不开黑土地。黑土地是中国最肥 沃的土地，耕地面积仅有2.78亿亩的东北黑土区承担了中国 近1/4的粮食总产量和1/3的商品粮调出量，是中国名副其实 的“第一粮仓”，为中国粮食安全提供了重要保障。为了守护 好国家的“粮仓”，2022年6月24日，全国人大常委会审议通 过了黑土地保护法，以38条内容规范黑土地保护的方方面 面，开启了黑土地保护的新纪元。据悉，在世界的四大黑 土区中，我国是唯一一个通过专门立法来保护黑土地的国 家。 此外，本届全国人大常委会还制定通过了耕地占用税 法、反食品浪费法等，为我国的粮食安全构筑了全方位的 法治屏障。 二、森林法、大气污染防治法等：山气日夕佳，飞鸟 相与还 “山气日夕佳，飞鸟相与还。”这幅亘古唯美的画卷离不 开两个要素：葱郁的森林，清新的空气。 想起森林，人们心中会浮现不同的情景：或是点缀在 千里江山图上那一抹抹动人心旌的“青绿”，或是独坐幽篁弹 琴长啸的那一道背影，或是日出时分自林间惊起的那一行 山鸟，也可能是保护森林免受砍伐的两只小熊……总之 ，森林的冷绿万顷，便是人们心中的诗意万千。 毫无疑问，无论是在吸碳造氧、涵养水土方面，还是 调节气候、供给资源方面，森林都具有巨大价值，可以说 ，“绿水青山”与“金山银山”都离不开森林。如何合理利用森 林资源，让这一片诗意延续？不同类型森林如何分类经营 管理？面对这些新问题，2019年12月28日，十三届全国人 大常委会第十五次会议表决通过了新修订的森林法。这部 森林法的“新”在第一条就有体现：“为了践行绿水青山就是 金山银山理念，保护、培育和合理利用森林资源，加快国 土绿化，保障森林生态安全，建设生态文明，实现人与自 然和谐共生，制定本法。”其实，此次修订森林法，就是为 了使其与“两山”理论更为适配，促进森林发挥多种功能，更 好地满足人民群众对经济社会生态文化等多方面的美好需 要。 新修订的森林法在总则中明确将“保护、培育、利用森 林资源应当尊重自然、顺应自然，坚持生态优先、保护优 先、保育结合、可持续发展”作为基本原则。为了体现这些 基本原则，此次修法新增了多个内容，包括森林资源保护 发展目标责任制和考核评价制度，强化发展规划的引领作 用，加强森林防火、林业有害生物防治、林业基础设施建 设，加强造林绿化并丰富公民参与造林绿化的方式，重视 科学保护修复森林生态系统，等等。新修订的森林法还十 分注重生态环境保护和经济发展两者之间的辩证统一关系 ，强化森林权属保护、实行森林分类经营管理制度、建立 森林生态效益补偿制度。此处的森林分类经营管理制度 ，即：将森林分为公益林和商品林，公益林实行严格保护 ，主要发挥生态功能；商品林主要发挥经济功能，由林业 经营者依法自主经营。这与“绿水青山就是金山银山”理念可 谓一脉相承。 提起清新空气，就不得不提起2018年打包修改的17部 法律，其中包括大气污染防治法、环境影响评价法等。这 批打包修改的法律，密切配合机构改革方案，将法律中的 相关条款进行了统一修改，主要包括变更机构名称、工作 机制等内容，体现了立法与改革决策的衔接，有利于有关 部门找准职能定位，守护良好生态环境。 三、长江保护法、黄河保护法：一江一河，永续东流 “万里长江横渡，极目楚天舒。”长江“母亲河”，漫溯华 夏五千年、横贯祖国东西间，不仅以甘甜的乳汁哺育了中 华儿女，还以厚重的人文底蕴维系着民族情感。而今，长 江流经19个省、自治区、直辖市，横跨我国东中西三大板 块，生态地位突出、发展潜力巨大，是中华民族永续发展 的重要支撑。然而，随着长江流域生态环境保护和经济社 会发展的矛盾日益严重，长江“病了”，发展的可持续性面临 严峻挑战。习近平总书记指出，修复长江生态环境，是新 时代赋予我们的艰巨任务，也是人民群众的热切期盼。 以流域立法规范长江保护修复的方方面面，成为治理 长江的必然要求。2020年12月26日，十三届全国人大常委 会第二十四次会议表决通过长江保护法，至此，我国第一 部流域法律应运而生。法律一经公布，社会各界就普遍对 其给予高度评价，称其从结构到内容较为系统完整，最大 限度地达成了各方共识，为流域立法“开了好头”。长江保护 法为何甫一面世就能获得多方认可？ 首先，长江保护法坚持以习近平生态文明思想核心要 义、重大理念贯穿始终，是“两山”理论的生动呈现。法律将 习近平总书记多次强调的“生态优先、绿色发展”“共抓大保 护、不搞大开发”等写入总则。长江保护法还专设“规划与管 控”一章，充分发挥长江流域发展规划、国土空间规划，以 及生态环境保护规划等规划的引领和约束作用，通过加强 规划管控和负面清单管理，优化产业布局，调整产业结构 ，划定生态保护红线，倒逼产业转型升级，破除旧动能、 培育新动能等措施，实现长江流域科学、有序、绿色、高 质量发展。 “法律通篇贯穿着习近平生态文明思想，集中体现了‘绿 水青山就是金山银山’‘山水林田湖草是生命共同体’的理念 。”程立峰委员在分组审议时说，“该法是我国目前生态环境 法律体系中体现习近平生态文明思想最全面充分、规定生 态文明制度最集中综合的一部法律。” 其次，长江保护法明确要求国家建立长江流域协调机 制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重 大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检 查长江保护重要工作的落实情况。这一举措体现了从全流 域角度进行流域综合管理的理念，被业内专家认为“能够统 筹协调国务院各有关职能部门及长江流域省级政府之间的 管理工作，协调建立健全应急联动、信息共享等工作机制 ，有助于解决当前突出的‘九龙治水’问题”。 此外，长江保护法还把保护和修复生态环境摆到压倒 性位置，通过规定更高的保护标准、更严格的保护措施 ，加强山水林田湖草的整体保护、系统修复。值得一提的 是，长江保护法将党中央关于长江十年禁渔的决策部署写 进法律条文中，再现“桃花流水鳜鱼肥”的盛景。 守护好一江碧水向东流，全国人大常委会持之以恒、 坚持不懈。2021年3月1日，长江保护法正式实施，时隔一 年，全国人大常委会紧锣密鼓，开展长江保护法执法检查 。在湖北检查长江保护法实施情况时，栗战书委员长指出 ，从执法检查的情况看，长江水变清了，岸变绿了，生物 多样性逐步恢复了，人民群众的幸福感增强了。 值得关注的是，我国另外一条“母亲河”——黄河，其保 护法草案已经过二审，在强化地方主体责任、强化水资源 刚性约束、强化生态保护与修复、强化文化保护传承弘扬 等方面新增一系列规定，力保黄河安澜。我们期待见证 ，在流域立法领域，“两山”理论即将写下的另一个注脚。 四、固体废物污染环境防治法：让生活垃圾分类成风 尚 “前山微有雨，永巷净无尘。”洁净的生活环境是美好生 活的题中应有之义。然而，人类的生产生活活动常伴随着 固体废物的产生，若处理不当，固体废物会产生侵占土地 、污染土壤、污染水体、破坏大气等危害。近年来，我国 固体废物污染环境防治形势发生了新变化。一方面，生活 垃圾产生量的增长迫切需要推行生活垃圾分类，亟须上位 法的指引规范；另一方面，建筑垃圾、农业固体废物、塑 料污染、危险废物污染等防治制度有待完善。 2020年4月29日，十三届全国人大常委会第十七次会议 全票通过了新修订的固体废物污染环境防治法。此次法律 修改突出问题导向，总结实践经验，回应人民群众期待和 实践需求，健全固体废物污染环境防治长效机制，用最严 格制度最严密法治保护生态环境。突出问题导向是此次修 法的一大特点，如生活垃圾分类、医疗废物处置、塑料污 染防治等当前最为棘手的问题，法律都作了针对性修改完 善。 随着生活垃圾分类在全国各地陆续“开考”，各地的法规 更需上位法的提纲挈领。在此背景下，修订后的固体废物 污染环境防治法不仅将“国家推行生活垃圾分类制度”“生活 垃圾分类坚持政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜 、简便易行的原则”写入总则，还专列第四章“生活垃圾”对 其加以规范。 自新冠肺炎疫情发生以来，医疗废物处置问题不容忽 视：战“疫”时，含有病毒细菌的医疗废物既是污染源也是传 染源，其处置则直接关系到疫情防控成效；常态化防控时 ，每天产生的数以亿计的口罩又将“何去何从”？固废法总结 新冠肺炎疫情防控经验，明确医疗废物按照国家危险废物 名录管理，明确监管职责，突出主体责任，完善应急保障 机制。这些举措被业内专家赞为：“很必要、也很及时。” 此外，法律还完善了建筑垃圾、农业固体废物等污染 环境防治制度。建立建筑垃圾分类处理、全过程管理制度 。健全秸秆、废弃农用薄膜、畜禽粪污等农业固体废物污 染环境防治制度。明确国家建立电器电子、铅蓄电池、车 用动力电池等产品的生产者责任延伸制度。加强过度包装 、塑料污染治理力度。明确污泥处理、实验室固体废物管 理等基本要求。 徒法不足以自行。2021年，十三届全国人大常委会对 固体废物污染环境防治法进行执法检查，肯定了法律实施 成效，也指明存在的问题，给出针对性意见建议，为有关 部门改进相关工作指明了方向。2022年6月，国务院有关报 告显示，截至2021年，全国297个地级以上城市已开展生活 垃圾分类工作，全国医疗废物集中处置能力较2019年增长 39%。 法立于上则俗成于下。固体废物污染环境防治法的修 订，其意义不仅在于新增的一系列规定，还在于真正将习 近平生态文明思想融入9章126条之间，在于其在全社会掀 起的推行生活垃圾分类、防治固体废物污染的新风尚。 五、湿地保护法、噪声污染防治法：守护绿意与宁静 的空间 “秋风征雁落，晴日野鸥迷。”湿地，是天赐华夏的一片 片绿意诗意与共的美好空间。古人或于江渚“泛柏舟”“歌采 莲”，或于小洲集芙蓉、诵《离骚》。时至如今，大到江河 湖泊，小到洲心公园，湿地仍然是人们放松心情、亲近自 然的好去处。 湿地保护是生态文明建设的重要内容，事关国家生态 安全，事关经济社会可持续发展，事关中华民族子孙后代 的生存福祉。2021年12月24日，十三届全国人大常委会第 三十二次会议表决通过了湿地保护法。湿地保护法以习近 平生态文明思想为指导，确立了保护优先、严格管理、系 统治理、科学修复、合理利用的基本原则。 我国湿地遭受非法侵占、围垦、污染、过度捕捞和采 集、外来物种入侵等破坏风险仍较为严重。沼泽地被围垦 、滩涂被占用、泥炭被盗采的现象时有发生，湿地保护形 势依然严峻，亟须立法保护。湿地保护法明确，国家严格 控制占用湿地。具体包括：禁止占用国家重要湿地，国家 重大项目、防灾减灾项目、重要水利及保护设施项目、湿 地保护项目等除外；建设项目选址、选线应当避让湿地 ，无法避让的应当尽量减少占用，并采取必要措施减轻对 湿地生态功能的不利影响等。 “湿地保护法最大意义是弥补了我国法律体系的生态短 板，在很大程度上有利于扭转‘重环境、重资源、轻生态’的 失衡局面，推动生态法治建设。”北京林业大学生态法研究 中心主任杨朝霞说。 “结庐在人境，而无车马喧。”对人民群众的美好生活来 说，日常生活的宁静同样重要。2021年12月24日，十三届 全国人大常委会第三十二次会议表决通过噪声污染防治法 ，将保护公众健康放在首位，对邻里犬吠、广场音响、商 店喇叭、电梯杂音、飞车“炸街”等人民群众普遍关心的社会 生活噪声突出问题，作出针对性规定。 程立峰委员说，噪声污染防治法将为解决人民群众身 边最直接、最突出的噪声污染问题提供更有力的法治保障 。同时也标志着自2014年新环保法颁布后，大气、水、土 壤、固废、噪声等主要污染物防治法律的制定修改工作全 面完成，环境污染防治法律制度建设进入新阶段。 六、青藏高原生态保护法、野生动物保护法、生物安 全法等：万类霜天竞自由 “鹰击长空，鱼翔浅底，万类霜天竞自由。”人生天地间 并非孤屿，不光水光山色与人亲，万类霜天更是大自然