改革开放以来国有企业党组织地 位作用的演变与反思（集团公司） 国有企业是国家及各级地方政府投资或参与控制的企业的总 称。国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共 同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础 和政治基础。改革开放以来，随着经济体制改革的深化，国有 企业的领导体制也经历了从厂长（经理）负责制到党委领导下 的厂长（经理）负责制、现代公司治理结构的转变，与之相适 应，国有企业党组织的地位也由政治核心逐步转化为领导核心 和政治核心相统一。由于这一界定是在党的十九大上逐步明晰 的，并写入随后修订的党章，而实际工作中这一地位的实现仍 在探索推进之中，因此其作用如何发挥仍然值得深入研究。 一、国有企业党组织地位由政治核心向领导核心和政治核心 相统一演变的历史进程 党的十九大修订的党章明确规定：国有企业党委（党组）发 挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定 企业重大事项。国有企业和集体企业中党的基层组织，围绕企 业生产经营开展工作：保证监督党和国家的方针、政策在本企 业的贯彻执行；支持股东会、董事会、监事会和经理（厂 长）依法行使职权；全心全意依靠职工群众，支持职工代表大 会开展工作；参与企业重大问题的决策；加强党组织的自身建 设，领导思想政治工作、精神文明建设和工会、共青团等群团 组织。而党的十八大通过的党章则是这样规定的：国有企业和 集体企业中党的基层组织，发挥政治核心作用，围绕企业生产 经营开展工作。保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯 彻执行；支持股东会、董事会、监事会和经理（厂长）依法行 使职权；全心全意依靠职工群众，支持职工代表大会开展工 作；参与企业重大问题的决策；加强党组织的自身建设，领导 思想政治工作、精神文明建设和工会、共青团等群众组织。经 比较，可以发现：党的十九大通过的党章把国有企业党组织分 成两个层次，一是企业党委（党组），二是企业内的基层党组 织，并对两个层次的地位作用进行了区别性规定，即国有企业 党委（党组）发挥领导核心作用，国有企业中党的基层组织发 挥政治核心作用，由此提出了国有企业党组织是领导核心和政 治核心作用相统一的命题。这相对于以往政治核心的表述无疑 是一个巨大的变化，也值得做出历史和理论上的反思。 回顾改革开放以来国有企业党组织地位作用的变化，我们可 以更清楚地看到这种变化何以会发生，又是如何发生的，从而 深化对国有企业党的领导、党的建设以及改革经验的认识。总 的来看，这种变化大致可以分为三个阶段。 第一阶段，改革开放伊始到1989年政治风波发生前，是国有 企业党组织的地位作用由传统领导核心向政治核心转变的时 期，是国有企业党组织从领导一切到专注于党的建设阶段。 改革开放之前，国有企业实行的是传统的党委领导体 制。1978年4月出台的《中共中央关于加快工业发展若干问题的 决定（草案）》规定：企业的一切重大问题，都必须经党委集 体讨论决定。同时，把“党委领导下的厂长分工负责制”“党 委领导下的职工代表大会制”“总工程师、总会计师等的责任 制”和“工人参加管理、干部参加劳动和领导干部、工人、技 术人员三结合的制度”作为国有企业的基本制度。这种体制从 设计上看似乎很完美，但是在实际工作中往往陷入“党委领导 而不负责、厂长负责而不领导”的困境，使企业出现无人负 责、无权负责的松散状态，造成企业活力缺失。 改革开放之初，我们面临着非常紧迫的搞活国有企业的问 题，为此必须下放国有企业管理权限，赋予企业更多的经营自 主权。为此，需要对国有企业的管理体制进行改革。邓小平提 出，“有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负 责制，经过试点，逐步推广、分别实行工厂管理委员会、公司 董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责 制、经理负责制”。但是，对改革的认识需要一个过程，因 此1981年到1982年间，中共中央和国务院陆续颁布了三个条 例，即《国营工业企业职工代表大会暂行条例》《国营工厂厂 长工作暂行条例》和《中国共产党工业企业基层组织工作暂行 条例》。这三个条例仍明确规定在国营企业实行党委领导下的 厂长负责制和职工代表大会制度，贯彻党委集体领导、职工民 主管理、厂长行政指挥的根本原则。1982年，党的十二大通过 的党章重申：“企业党组织领导本单位的工作；企业党组织应 对重大原则问题进行讨论和作出决定，同时保证行政负责人充 分行使自己的职权，不要包办代替他们的工作。”虽然仍强调 实行党委领导下的厂长负责制，但是已经意识到保证行政负责 人充分行使职权的重要性。 但是，改革的方向究竟是什么？如何保证企业行政负责人充 分行使职权？经过调研，厂长（经理）负责制逐渐被提上议事 日程。1984年初，彭真率领中央有关部门领导同志组成联合调 查组，对企业领导体制进行广泛调查，得出支持厂长（经 理）负责制的相关结论。在此基础上，1984年5月，中共中央和 国务院决定在部分单位进行厂长负责制的试点，继而发布《中 共中央办公厅、国务院办公厅关于认真搞好国营工业企业领导 体制改革试点工作的通知》，提出“实行生产和行政管理工作 厂长负责制”。1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中 共中央关于经济体制改革的决定》指出，“要在全国工业系统 内广泛实施厂长（经理）负责制”，要求企业中的党组织“积 极支持厂长行使统一指挥生产经营活动的职权，保证和监督党 和国家各项方针政策的贯彻执行，加强企业党的思想建设和组 织建设，加强对企业工会、共青团组织的领导，做好职工的思 想政治工作”。此后，中共中央、国务院于1986年9月颁发《全 民所有制工业企业厂长工作条例》《中国共产党全民所有制工 业企业基层组织工作条例》和《全民所有制工业企业职工代表 大会条例》，对厂长负责制加以肯定，进一步明确全民所有制 工业的厂长（经理）是企业的法人代表，对企业负有全面责 任，处于中心地位，起中心作用，党组织在企业中发挥保证监 督作用。尽管如此，由于这些条例并没有明确厂长是“一把 手”，加之企业党的机构仍然过于庞大，故中共中央和国务院 于1986年11月11日发了一个《中共中央、国务院关于认真贯彻 执行全民所有制工业企业三个条例的补充通知》，进一步明确 规定：“全民所有制工业企业的厂长（经理）是一厂之长，是 企业法人的代表，对企业负有全面责任，处于中心地位，起中 心作用。厂长（经理）、党委书记都要按照这一新的要求，认 真负责、同心协力地履行自己的职责。” 1987年8月，中组 部、国家经委、全国总工会联合召开全面推行厂长负责制的工 作会议，标志着这一制度开始在全国国有企业中有序推 行。1987年10月，党的十三大报告提出：企业党组织的作用是 保证监督，不再对本单位实行“一元化”领导，而应支持厂 长、经理负起全面领导责任。党的十三大通过的党章也规 定：企业和实行行政首长负责制的事业单位中党的基层组 织，应以主要精力加强党的建设。1988年4月，《中华人民共和 国全民所有制工业企业法》以法律形式规定了厂长（经理）负 责制，明确了厂长（经理）的中心地位。国有企业厂长（经 理）负责制的确立使党组织的定位面临新的转变。 第二阶段，1989年政治风波发生后到2016年全国国有企业党 的建设工作会议召开前，是国有企业党组织发挥政治核心作用 的时期。 厂长（经理）负责制的实施使国有企业党组织不再是过去意 义上的领导核心，职责主要是保证监督。这种地位和职责上的 变化使国有企业出现了党组织地位虚化、党的领导弱化、党务 工作者边缘化的问题，使党对国有企业的领导出现偏差，尤其 是在后来的股份制改造中发生了一系列问题。在此期间，资产 阶级自由化的泛滥和1989年政治风波的发生深化了党对加强国 有企业领导的认识，但是党组织又不能回到过去过多干预企业 具体经营管理的老路上去。企业党组织如何在不干预企业具体 经营管理的情况下保证党的领导，便成为一个时代性的难题。 作为对这一难题的回答，政治核心的概念则走上前台。发挥政 治核心作用正是这一时期对国有企业党组织地位作用的认识逐 渐深化、明晰的结果。 1989年8月21日，在全国组织部长工作会议上江泽民首次提 出企业党组织发挥政治核心作用的命题。1989年8月28日，《中 共中央关于加强党的建设的通知》指出：“党在企业的基层组 织处于政治核心的地位 企业党委要参与讨论企业的重大问题并 提出意见和建议，支持厂长独立负责地处理经营管理、生产指 挥、技术开发中的问题。党员厂长符合党委委员条件的，应经 党内选举参加党委。”这时，对政治核心的认识显然是不够清 晰的，当时也出现了企业党组织到底是领导核心还是政治核心 的争论。 1990年12月，党的十三届七中全会通过的《中共中央关于制 定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》提 出，要“在企业内部进一步发挥党组织的政治核心作用，坚持 和完善厂长负责制，全心全意依靠工人阶级”。这三句话长期 成为对国有企业领导体制的集中概括。1992年，党的十四大通 过的党章规定：“全民所有制企业中党的基层组织，发挥政治 核心作用。”至此，政治核心的提法开始明确下来，并成为对 国有企业党组织地位作用的代表性表述。 随着1993年党的十四届三中全会明确“建立现代企业制度是 国有企业改革的方向”，在现代企业制度框架下发挥国有企业 党组织的政治核心作用成为新的语境和需要探讨的新问题。党 的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经 济体制若干问题的决定》规定，企业中的党组织要发挥政治核 心作用，保证监督党和国家方针政策的贯彻执 行。1993年12月，《中华人民共和国公司法》则强调，公司中 中国共产党基层组织的活动，依照《中国共产党章程》办 理。1994年，党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强 党的建设几个重大问题的决定》也指出，国有企业要充分发挥 党组织的政治核心作用，坚持和完善厂长（经理）负责制，全 心全意依靠工人阶级。国有企业党组织要按照党章规定的职责 和国家的有关法律法规开展工作。要把保证搞好企业改革、转 换经营机制、提高经济效益作为党组织工作的出发点和落脚 点。要坚持发挥党组织的政治核心作用，在实践中探索，逐步 完善企业领导制度，改进和加强党的工作。1997年1月，《中共 中央关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通 知》（中发〔1997〕4号）强调，国有企业由工厂制改成公司制 后，要继续发挥企业党组织的政治核心作用，坚持全心全意依 靠工人阶级，保证和支持股东会、董事会、监事会、经理依法 行使职权，逐步完善企业领导制度；国有企业党组织参与企业 重大问题决策是发挥政治核心作用的重要职责和基本途径。 此后，围绕国有企业党组织参与企业重大问题决策、发挥政 治核心作用的问题，中央在多个文件中进一步明确和细化。比 如，1999年9月，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国 有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出，国有独资和国 有控股公司的党委负责人可以通过法定程序进入董事会、监事 会，董事会和监事会都要有职工代表参加；董事会、监事会、 经理层及工会中的党员负责人，可依照党章及有关规定进入党 委会；党委书记和董事长可由一人担任，董事长、总经理原则 上分设。充分发挥董事会对重大问题统一决策、监事会有效监 督的作用。党组织按照党章、工会和职代会按照有关法律法规 履行职责。1999年9月，《中共中央关于加强和改进思想政治工 作的若干意见》（中发〔1999〕17号）也提出，企业思想政治 工作要结合深化改革、建立现代企业制度、提高经济效益来进 行。国有企业和国家控股企业的党组织要切实发挥政治核心作 用，加强对思想政治工作的领导，充分依靠工会组织、共青团 以及职工代表大会进