调研报告：关于提高人 大监督实效的认识和思考 人民代表大会制度设计的一个重要原则，就是任何国家机关 及其工作人员的权力都要受到制约和监督。党中央和全国人大 高度重视人大监督工作。习近平总书记强调，各级人大及其常 委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、 尊严、权威，加强对“一府两院”执法、司法工作的监督。栗 战书委员长指出，在我们的政治体制中，人大就是要对“一府 一委两院”起监督作用，人大监督如果不严格、没有力度，那 就是缺位和失职。当前，全市各级人大把监督工作摆在履职行 权的突出位置，视为关乎权力机关作用权威的重要因素，投入 相当精力和资源，但监督的实际效果还不尽人意。问题在什么 地方？这次市人大常委会党组围绕做好新时代地方人大工作开 展系列专题调研，我特地选择了“提高人大监督实效”这个课 题，目的就想通过深入的调查研究，查找影响和制约人大监督 职权发挥的主要因素，剖析原因、对症下药，切实增强监督工 作的实效。这段时间以来，通过对全市各级人大监督工作面上 情况的梳理和到基层联系点解剖“麻雀”，我对履行人大监督 职责有了比较全面深入的了解和认识，对提高人大监督实效也 有了一些初步的体会和思考。 一、监督依然是人大工作的一块短板 这次调研，我们带着问题而去，接触到的市县人大常委会负 责同志、乡镇人大主席、人大代表也都直面问题、各抒己见。 大家认为，近年来，我省各级人大及其常委会坚持党的领导、 人民当家作主和依法治国有机统一，认真学习贯彻党中央对人 大监督工作的新论断新要求，全面贯彻实施宪法及监督法等法 律法规，围绕党委中心工作和群众关切的重点难点问题，开展 法律监督和工作监督，对推动中央和省委重大决策部署贯彻落 实、促进依法行政和公正司法发挥了积极作用。特别是一些没 有立法权的基层人大积极探索创新，监督工作非常活跃，形成 了许多富有特色的实践经验，扩大了人大监督工作的社会影响 力。但问题也不容忽视，人大监督工作与新形势新要求新期盼 还有一定差距，监督质量和实效不能让人民群众满意，突出表 现为监督工作“不准”“不实”“不严”。 “不准”，就是在监督议题选择上没有抓住事关改革发展稳 定全局的重大问题和人民群众普遍关注的突出问题，监督准星 偏离党委中心工作和地方阶段性重点任务，对一些影响高质量 发展的矛盾障碍，如地方债务风险、生态环境制约、国际经贸 挑战等重视不足，对一些群众诟病很久的社会焦点问题，如教 育、医疗、住房改革不到位等关注不够，尤其是对一些比较棘 手、敏感的问题不敢较真碰硬，没有顺应内外部环境和中心工 作变化去聚焦新问题、拓展新领域，而是凭老经验、按老套路 开展监督，把有限而宝贵的监督资源稀释到不紧要不急迫的事 项上，给人以避重就轻、脱离实际之感。 “不实”，就是监督过程中存在重形式轻内容、重程序轻实 质的现象，问题抓得不深不透。如监督调研浮光掠影，层层听 汇报，满足于走过路过看过，深入基层接触群众不多，了解不 到真情实况，也听不到老百姓的真心话；开展执法检查时预设 路线，参观“盆景”，没有对照法律条文逐项检查，讲成绩滔 滔不绝，点问题大而化之，提建议三言两语；开展专题询问事 先与部门通气，预设好问题和台词，问的不见锋芒，答的四平 八稳，群众真正关心的实质性问题、深层次问题涉及较少；审 议各项报告时，发表一般性意见多，一针见血指出问题、提出 针对性对策建议少，审议意见质量不高。如此种种“不实”表 现，难免使监督成为隔靴搔痒、表面文章。 “不严”，就是监督整改时“宽、松、软”还不同程度存 在，整改要求失之于“宽”，工作督促失之于“松”，问责处 理失之于“软”，没有坚持以问题为导向、以法律为标杆，对 问题抓住不放、一抓到底，让失职失责者红脸出汗，而是搞一 团和气，国家监督的权威性、强制性被淡化。如以建议代替批 评、以希望代替问责的现象还很普遍；质询、特定问题调查、 撤职等刚性监督手段鲜有运用，成为“沉睡的权力”，监督的 惩戒警醒作用没有很好发挥；对常委会审议意见的落实重视不 够，文来文往多，例行公事气息浓，存在会后松劲泄气的情 况，即便出现审议意见落实不力的情形，也很少采取问责和处 罚手段。人大监督因此也就难以对厉行法治、推动工作起到实 实在在的促进作用。 “不准”“不实”“不严”是问题的表象，究其原因，首先 是思想认识上存在偏差，没有准确把握人大监督的政治定位和 法律定位，不是把监督视为落实党委决策部署、维护人民群众 利益的国家行为，而是错误地看作与“一府两院”唱“对台 戏”，怕这怕那、缩手缩脚，工作动力不强。其次是监督机制 还不完善，议题筛选、刚性手段应用、跟踪督查、成果评估等 环节缺乏有效的机制支撑，影响了监督的力度。再次是监督能 力不匹配，常委会组成人员和代表能力水平参差不齐，工作班 子参谋助手作用不到位，社会力量的引入还停留在低水平 上，都掣肘了监督的有效性。 转岗到人大工作前，我在政府部门工作，作为被监督者有这 样的感受：监督开始前，部门如临大敌，紧张准备；监督结束 后，发现不痛不痒，不过如此。正是因为监督中存在的“不 准”“不实”“不严”，直接削弱了人大监督的作用，拉低了 人民群众对人大监督的评价。以增强实效为核心全面加强正确 监督有效监督，必须切实解决监督什么、怎样从严从实监督、 靠谁监督这些关键问题。 二、找准重点，使人大监督与党的主张、人民愿望同心同向 人大工作的最大特点就是紧紧围绕党和国家工作大局依法行 使职权、开展工作。监督什么，栗战书委员长说得十分明 白，就是要围绕大局、贴近民生、突出重点，要深入研究党中 央的要求是什么，实践需要什么，人民群众期盼什么，把事关 改革发展稳定全局的重大问题和人民群众普遍关注的突出问 题，作为监督工作的重点。当前，就是要把握XX新时代高质量 发展的新实践，突出全面贯彻习近平总书记视察XX时重要指示 精神，突出XX发展阶段性目标任务，突出有效解决人民群众关 注的热点难点问题，依法履行监督职权，为实现高质量发展走 在前列、加快建设“XX”新XX作出应有贡献。 一是把监督重点放在推动中央重要决策部署贯彻落实上。推 动中央重大战略和决策部署在我省全面落实，是地方人大的重 要政治任务。要紧紧围绕打好“三大攻坚战”、乡村振 兴、“一带一路”、“长江经济带”建设、长三角一体化发展 等国家战略中的重大规划实施和重要项目推进情况，综合运用 听取审议专项工作报告、执法检查和专题询问等多种监督手 段，依法履行监督职权，以人大监督的实际成效确保中央重要 决策部署在XX贯彻落实，保证各项重大战略实施不走样。今年 市人大常委会把实施乡村振兴战略、深化地方金融体制改革防 范金融风险、生态环保、大运河文化带建设等议题作为工作重 点，找准了地方人大监督工作服务国家战略的切入点和着力 点，对确保中央和省委重大决策部署的有效贯彻落实必将起到 积极作用。 二是把监督重点放在推进高质量发展上。围绕中心服务大 局，保持与中心工作同频共振、同向发力，是人大监督工作的 指向。今年初，习近平总书记视察XX时提出了推动高质量发展 走在前列的重要指示，省委对全市六个方面高质量发展作出了 具体部署，就狠抓重点领域关键环节攻坚、推动高质量发展不 断取得新突破提出要求。人大监督工作就是要紧紧围绕高质量 发展走在前列，在推动科技创新、建设自主可控的先进制造业 体系、推进区域一体化、建设现代综合交通运输体系等重大议 题上选好题、选准题，精准发力、持续监督，推动省委高质量 发展的决策部署落实落细。XX市人大常委会把推动高质量发展 作为今年监督工作的重中之重，围绕影响和制约高质量发展的 问题，开展对财经局、经信委、行政审批局等10个部门进行工 作评议，突出对被评部门在推进高质量发展中存在的问题进行 评估和分析，列出问题清单，登门交办问题，督促政府及其部 门转变发展理念。邳州市人大把城乡公共空间治理作为推动高 质量发展的重要抓手，就此作出决议并持续跟踪监督，成为撬 动经济社会发展和乡村振兴的支点，有力助推了县域经济发 展，拓展了城乡建设空间，营造了良好生态环境，创新了社会 治理格局。这些举措，都为高质量发展加油助力，也使人大监 督有为有位。 三是把监督重点放在保障改善民生上。党的十九大报告提出 的“凡是群众反映强烈的问题都要严肃认真对待，凡是损害群 众利益的行为都要坚决纠正”不是一句空话，必须不折不扣落 实到人大监督工作中。调研中，不少同志都谈到，要通过代表 议案建议、群众反映包括信访提出的意见、调研了解到的线索 为基础，深入查找、紧紧盯住那些人民群众关注度高、呼声强 烈的教育改革、医疗卫生体制改革、食药安全等领域突出问题 和对“山青水绿天蓝”热切期盼，以强力的监督手段，推动政 府解决问题，切实增强老百姓的获得感。换届后，XX市人大常 委会首个专题询问选择了老百姓反映最强烈的“看病难、看病 贵”问题，不仅推动解决了一些具体问题，也有力推进了医疗 卫生体制改革，赢得了人民群众的点赞。这些范例启示我 们，要多从百姓视角查找民生“痛点”“堵点”，抓住人民群 众最关心最忧心的事项，一抓到底、抓出成效。 四是把监督重点放在维护社会公平正义上。公正是法治的生 命线。加