地方人大司法监督的探索与思考 司法制度是国家治理体系的重要组成，全面深化改革背景 下加强地方人大司法监督，必须要履行法定职责、创新工作机 制，切实推动司法制度和司法能力现代化。 一、地方人大司法监督的情况与问题 （一）工作的情况。各地方人大及其常委会的司法监督工 作情况，一般是采取听取审议工作报告、执法检查、任免监 督、专题询问、重大事项报告等法定方式，并结合工作评议、 满意度测评等创新举措。但客观来看，司法监督仍是人大监督 工作的薄弱环节，主要表现在：一是监督议题偏少，地方人大 及其常委会的司法监督项目每年在２件左右，远远少于对政府 工作的监督，且监督范围较为狭窄，主要集中于业务、案件和 人员，对机制、程序、规范等方面的监督缺乏；二是监督深度 不够，地方人大及其常委会组织代表检查、视察、调查、评议 等活动时，往往难以解决人员分散、时间紧张、专业生疏等问 题，大都浅尝辄止，无法全面到位，对问题找不准、症结析不 深、建议提不实。三是监督效果有限，存在着弹性监督多、 刚性监督少，程序性监督多、实质性监督少，即期监督多、跟 踪监督少，事后监督多、事中监督少等情况。同时，群众参与 度、知晓度不高，司法机关落实率、执行率尚有不足。 （二）存在的问题。认真分析各地方人大及其常委会的司 法监督调研情况，产生上述问题的原因一般是“不愿监督、不 敢监督、不善监督” 等等。 但再深层分析，除监督能力 之 外，还有体系、机制、方法、措施等监督制度方面的一些问题 症结。如制度细化不到位，导致监督层次缩减，宪法规定缺乏 细化安排，《监督法》未有效涵盖地方人民代表大会，导致最 高形式的人大监督容易被简化为常委会监督，监督层次不断缩 减；如体系设计不紧密，导致监督合力不强，司法监督体系往 往是由党委、人大、检察、审计、群众等主体组成的松散多 元系统，相互间没有平台机制的紧密联结，力量分散、各自为 战、协调不够的现象还比较突出，无法形成专业深度、整体格 局、聚焦效应，对司法机关的工作、人员、预算监督与事前、 事中、事后监督，难以实现全覆盖、优效果；如认识评价不清 晰，导致监督动能缺失，人大监督权的行使散见于相关法律法 规，且内容规定过于笼统、程序实体不够清晰，针对性、操作 性不强。同时，目标管理机制尚未建立，难以形成责任落实、 工作导向、绩效评价、结果应用、目标提升的监督“ 循环过 程”，在一定程度上造成了人大监督主观动能的缺失。 二、地方人大司法监督的举措和影响 一是着眼于强化监督。全面深化改革有效解决了前文所述 的问题症结，给地方人大司法监督带来了强化的直观影响。一 是促进层次提升。监察委员会由人民代表大会产生，对人大负 责、受人大监督、向人大汇报工作。这不仅在制度层面确立了 监督权作为一项国家权力的地位，同时也拓展了人大行使权力 的领域和审议监督的范围，使之成为对司法机关的监督者和对 另一监督者（ 监察委员会）的再监督者，构建了司法监督的 崭新格局。二是促进力量整合。监察委员会对行使公权力的公 职人员进行全面覆盖监察，并建立司法协调衔接机制，整合反 腐败资源力量。这意味着监察委员会集中了原由不同国家机关 行使的监督性权力，以及法定、广泛、刚性的监督手段，推 动了以往主体多元、协作多边、层次多级的松散型司法监督体 系，转换成在党委领导下，以人大监督和国家监察，自身执行 力、部门整合力和规划统筹性、工作专业性更强的紧密型司法 监督新体系。三是促进专责明确。 监察委员会是行使国家监察 职能的专责机关，在业务人事上垂直管理，这体现着司法监督 的实体化（特别是反腐倡廉，包含违法监督、效能监督、廉洁 监督等）、权责权的统一化，不仅有利于明确监督责任、监督 目标，也有利于人大对监察委员会司法监督工作的再监督、再 推动、再提升，确 保良性循环、有效运行。 二是着眼于多面监督。地方人大司法监督会除受到直观影 响之外，也面临着全面深化改革制度创新重构背景下的新要 求。一方面，倒逼地方人大及其常委会不能囿于业务、案件、 人员的监督内容范围，不能满足于具体意见落实、 具体问题 整改的固有目标结果，而是要从“ 国家行政机关、监察机关、 审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监 督”宪法规定的更高层次，从“ 治理体系、治理能力” 的更 高要求出发，在人大“ 制度总框架”下深入思考司法监督工作 的定位、权界和目标，推动司法制度和司法能力的现代化。另 一方面，要求地方人大必须从“配合、促进”司法制度改革 的角度，立足于司法监督的层次、体系、职责发生的上述新变 化，认真研究、积极探索创新监督机制、方法、措施，以及增 强人大代表的履职能力、人民群众的参与意识等具体内容，进 一步提高工作质效，实现监督制度、监督能力的现代化，并与 司法制度、司法能力的现代化相辅相成、互促共进。 三是着眼于无用监督。在思考司法监督定位、权界、目标 和探索司法监督机制、方法、措施的同时，应避免陷入“ 无用 化” 新误区，如认为司法机关独立行使职权，地方人大及其 常委会没有必要加强司法监督？监察委员会对行使公权力公职 人员监察全面覆盖，地方人大及其常委会没有必要加强对司法 工作人员的监督？监察委员会同纪委合署办公，地方人大及其 常委会没有必要加强对监督者的监督？司法机关专业性强，地 方人大及其常委会没必要强调人大代表的主体作用？上述误 区，其实还是思想认识深化的问题，没有充分认识到人大司法 监督是制度所定、民众所盼、自身所重、司法所求。因此，地 方人大及其常委会司法监督不仅不是无用，还要持续加强。 三、地方人大司法监督的定位与权界 一要进一步把握定位。要切实把握人大监督在司法监督新 体系中的三重新定位，进而理清人大监督与其他监督形式的 层次边界。一是在党的领导下，作为群众监督的最高形式，与 国家监察一起，是司法监督新体系的“两核”；二是体现权力 机关职能，决定任命监察委员会负责人，授权并监督支持监察 委员会依法行使监督权，是司法监督新体系的保障；三是基于 与“一府两院”的分别授权关系，作为法律监督、审计监督等 其他形式的协调枢纽，是司法监督新体系的平台。 二要进一步明确权界。要根据人大权力全民性、法定性、 至上性的特点，努力避免与其他监督形式的重叠和互扰。一 是“大事”监督，紧扣关系人民利益的改革发展大局，充 分发挥代表主体作用，健全人大及常委会依法行权机制，推 动解决司法工作的重大、共性、突出问题；二是“法律”监 督，紧扣体现人民意志的法律实施工作，对司法机关、司法实 务进行监督，并视情问责问效，推动司法公开公正；三是“统 筹”监督，紧扣代表人民行权的最高地位要求，科学规划、加 强统筹、集聚力量，健全与国家监察、法律监督的联动合作机 制，推动各种监督形式之间的优势叠加、资源共享。 三要进一步理清目标。一是制度性目标，通过监督推动改 革，推动司法制度和司法能力现代化，推进监督制度和监督能 力现代化；二是效能性目标，通过研究制定有关衔接的办法、 规定，加强改进司法监督，支持司法机关独立行使职权，确保 法律在本区域内得到正确实施；三是问题性目标，通过加强代 表工作和建议件办理，推动解决人民最关心最直接最现实的司 法问题，不断满足全社会日益增长的司法需求，努力让每个司 法案件都体现出公平正义。 四、加强地方人大司法监督的措施与建议 地方人大及其常委会要按照全面深化改革的决策部署，立足 于人大自身职能，健全完善监督运行机制方法，不断提升司法 监督工作的统筹能力、组织水平、实际效果。 一要着力推进司法监督体系建设。要坚持党的领导，按