关于全市党建引领乡村治理创新的调研报告 乡村振兴战略的二十字方针提出“治理有效”的要求，这是 乡村振兴的社会基础，也是国家治理体系和治理能力现代化的 必然要求。《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振 兴重点工作的意见》（以下简称“一号文件”）提出“突出实 效改进乡村治理”，这对推动乡村治理现代化提出了更高标 准。那么，如何将任务落实到实际工作中？关键是要发挥农村 基层党组织的功能。 《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代 化的意见》提出“充分发挥农村基层党组织领导作用，持续抓 党建促乡村振兴”，“加强党的农村基层组织建设和乡村治 理”。 “一号文件”提出“充分发挥农村基层党组织领导作用，扎实 有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作”。可以 说，加强党的农村基层组织建设，充分释放基层党建引领的政 治势能，是提升乡村治理效能的迫切需要，也是推动乡村振兴 的必然要求。从乡村治理现代化层面来看，强化党建引领、夯 实乡村治理根基，是决定乡村振兴目标实现的关键因素。 一、准确把握新时代基层党建引领乡村治理的新要求 在国家治理现代化战略背景下，乡村治理作为国家治理的基 石，是一体化治理体系的有机组成部分。而随着城镇化速度加 快，乡村社会变迁对乡村治理提出更多新要求。与此同时，乡 村发展的历史进程与乡村治理的实践逻辑，驱动了基层党建引 领乡村治理的现代化取向。 （一）基层党建引领治理新格局形成的新要求 党的十九届四中全会明确指出：“构建基层社会治理新格 局”，围绕基层社会治理新格局，乡村社会治理结构变迁作为 一个重要维度，深刻反映着乡村社会发展态势。随着市场劳动 力流动加快，乡村作为人口的“净流出”地，乡村人口结构发 生变化，甚至出现“空心化”和“老龄化”现象。“能人”外 流与骨干劳动力流失，不仅影响着乡村自治能力，而且导致党 组织后备力量不足，一定程度上造成了农村党组织的“空心 化”。此外，随着乡村治理改革不断深入，“乡政村治”治理 体系在稳住基层政权和调动农民生产积极性方面发挥一定作 用，但这种模式如果产生裂变将会带来某种程度的负面影响。 对此，“一号文件”提出“推进村委会规范化建设”。可 见，在结构层面，乡村治理各种新变化对基层党建引领乡村治 理现代化提出了新要求。 “一号文件”提出“健全乡镇党委统一指挥和统筹协调机 制”。如果乡村治理主体之间缺乏协同，甚至难以合作，将会 导致基层治理出现大量权责不清、职责混乱等问题。这就需要 党建引领来强化统筹协调能力，尤其是“强化县级党委抓乡促 村职责，深化乡镇管理体制改革”，明确工作责任，厘清职责 权限，重构多元治理主体之间的关系。“治理意味着一系列来 自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。”从这个意 义上看，乡村治理面临多元治理主体。而乡村治理现代化的根 本属性又决定了要形成系统的治理体系，并将国家、政府和社 会的力量整合为一个整体。那么，面对多元治理主体，如何将 各方力量整合为一个整体？这就规定了基层党建引领乡村治理 现代化取向。“一号文件”提出“健全党组织领导的自治、法 治、德治相结合的乡村治理体系”。也就是要构建党的集中统 一领导和多种力量共同参与的治理新格局。对此，面临乡村治 理变迁所提出的新要求，需要“充分发挥农村基层党组织领导 作用”，全面构建立体化组织体系，构建党组织领导的共治共 享的基层治理新格局，实现自治、法治、德治相结合，从而激 发乡村治理内生动力。 （二）基层党建面临破解治理新难题的新形势 党的十九届四中全会明确指出：“推动社会治理和服务重心 向基层下移，把更多资源下沉到基层。”这是因为乡村治理面 临的新形势更加复杂、任务更加繁重。随着传统乡村“熟人社 会”的一些规范逐渐被消解，加之青壮年劳动力的长期“不在 场”状态，以及对村庄的主体感不断弱化，“半熟人社会”下 村民之间联系日益减少，关系逐渐疏离。进入21世纪以来，村 干部与村民联系纽带不再那么紧密，村民们不再像过去那样紧 密地捆绑在乡村发展的利益链上，这使得基层干部动员村民变 得困难，对基层党建引领乡村治理提出了新挑战。 《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确提出，要将农村 基层党组织建设为“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层 治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。因 此，实现党建引领乡村治理现代化，要促进农村基层党组织功 能作用发挥。乡村治理是一项事繁责重的系统工作。“上面千 条线，下面一根针”“上面千把锤，下面一颗钉”，这反映出 乡村治理所面临的常规任务、重点任务、临时任务等呈现任务 短期化、碎片化趋势。乡村治理过程所面临的各种不稳定因 素、所协调的多元主客体关系，都使得乡村治理难度增加。从 各地实践来看，化解任务碎片化矛盾，减少任务完成过程中摩 擦和消耗，迫切需要通过党建引领抓实乡村治理，确保乡村治 理的方向正确，这也是实现乡村振兴的重要前提。这是因 为，方向正确，离不开强有力的农村基层党组织。“联合活动 就是组织起来，而没有权威能够组织起来吗？”对此，“一号 文件”要求“持续排查整顿软弱涣散村党组织”。正如习近平 总书记指出，“农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力 的基础”，“提衣提领子，牵牛牵鼻子。办好农村的事，要靠 好的带头人，靠一个好的基层党组织”，“有了这一条，无论 抓稳定还是抓发展，都会有力量、有后劲”。 （三）基层党建引领治理新共识形成的新使命 党的十九届四中全会明确指出：“发展社会主义先进文化、 广泛凝聚人民精神力量，是国家治理体系和治理能力现代化的 深厚支撑。”对此，“一号文件”提出“创新农村精神文明建 设有效平台载体”，“启动实施文化产业赋能乡村振兴计 划”。这是因为，乡村治理中全部问题和矛盾的关键就在 于，产生和形成于农耕文明经济基础之上的小农经济思想，并 没有随着乡村的现代化进程进入社会主义文明阶段，而同步发 生深刻的现代性转变。随着各种社会力量进入乡村，农民与市 场发生越来越密切的联系，在推动乡村振兴的同时，也推动形 成了乡村治理中多元价值观的共存局面。随着城镇化进程推 进，现代生产方式和生活方式日益渗透并影响乡村社会，乡村 社会已经成为半工半耕、亦工亦农、城乡流动的“过渡型社 会”，村庄的合并、搬迁等情况发生，村庄人口流动逐渐发 生，维系农村社会稳定方面发挥重要作用的乡土意识也逐渐被 稀释。面对市场多元价值观的强力冲击，传统乡村价值共识的 凝聚力减弱。从现实情况来看，来自不同职业、领域，具体不 同年龄、学历、身份等群体在价值观存在的差异或分歧，某种 程度上降低了乡村治理效率。尤其是随着农民思想观念发生显 著变化，市场价值多元的现实性，助推了基层矛盾冲突的滋长 蔓延，带来多元利益主体不必要的摩擦和纠纷，也增加了乡村 治理的成本与难度，这体现出文化凝聚力对促进乡村治理的必 要性。 二、xx省xx市以基层党建引领乡村治理的实践 随着乡村振兴战略的持续推进，夯实乡村治理这个根基，推 进党建引领乡村治理现代化，需要强化基层党组织的政治势 能，并将其转化为乡村治理效能。尤其是面对多样性的乡村治 理格局，需要开放更多空间给基层党组织进行实践创新。党建 引领乡村治理可以有效整合治理资源、聚集治理合力，破解繁 杂任务，其优势及其效能是有目共睹的，但也需要继续深化和 拓展。对此，xx省xx市采取切实有效措施，通过促进农村基层 党组织功能的有效发挥，不断释放基层党建引领的政治优势与 治理效能。 （一）结构：面向主体协同的党建政治引领实践创新 从结构层面来看，在我国乡村治理场域中，传统乡土社会被 称为缺乏组织化的“一盘散沙”。中华人民共和国成立以 来，中国共产党向乡土社会延伸，把分散的力量整合起来，乡 村治理呈现出在党的领导下治理主体“多元融合”的特性。可 以说，构建党建引领乡村治理新格局，需要基层党组织发挥政 治领导作用。对此，xx市通过以党组织为基础，以彼此协作为 准则，以整合优化为保障，构建“共治+自治+共建”新模 式，积极打造乡村治理的协商模式，提升政治势能的传导 度，推动乡村治理走向善治。 1.“多元共治+社会共担+融合共建”新模式一是多元共 治，构筑自治“新框架”。 由县级政府主导，组建多元主体参与的“多元共治”体系，按 照“政府支持、部门协同、社会运作”的模式搭建“x+x+N”乡 村治理框架，建立三方联席议事制度，各村（社区）根据差异 性实际提出治理建议，会同相关部门单位议商后提出共治方 案。二是社会共担，激活自治“新常态”。创新村民自治组织 体系，组建“百姓议事会”，收集居民意见和建议、评议民生 事项，激发群众参与乡村治理热情，逐步形成民主提事、民主 议事和民主评事的自治氛围。孵化不同类别的志愿者队伍，吸 纳专职社工按照“x+x”模式为老旧村（社区）居民提供困境儿 童关爱、居家养老保障、社会法律援助等综合服务，提升群众 对村（社区）工作的知晓度，引导群众融入乡村治理。三是融 合共建，开辟自治“新路径”。通过百姓议事会提议，“多元 共治”联席议事决定，将困难人员帮扶与乡村治理相融合，共 筹资金、统一管理，为失业人员、贫困人员提供就业岗位，处 理农贸市场乱停乱放、占道经营、夜间安全等治理难题，提升 群众参与治理主动性，进一步增强自治活力。 2.“乡村夜话”小微协商新模式 一是夯实协商基础，让“乡村夜话”有“优”的氛围。在镇 级层面成立“乡村夜话”民主协商工作协调小组，统筹指导各 村（社区）“夜话”协商活动。在村（社区）层面，按照“x +x”模式建立“群众议事会”，酝酿和召开村民代表会议，从 村两委班子、驻村干部群众代表及新乡贤等x类群体中选出议事 会成员及理事长，根据“夜话”主题，邀请法律顾问、业务能 手等人员参与协商，给予法律、政策等方面专业性指导和规范 性监督。制定《群众议事会履职工作规则》和《积分管理细 则》，激励和引导议事会成员立足实际提出意见建议。设 立“群众议事厅”“群众议事堂”等协商场所，推动基层“夜 话”协商有场地、有制度、有氛围。 二是规范协商流程，让“乡村夜话”有“实”的内容。由群 众议事会成员收集提出议题，村（社区）党组织会前预审确定 议题，议题准备不充分不协商，有法律或政策规定可从其规定 的不协商，“村规民约”有约定的不协商。提前x到x天通知相 关单位和人员参会，并充分准备有关学习和协商资料，三分之 二以上议事会成员到场方能召开会议，各参会人员就解决问题 方案依次发言、认真协商，达成基本共识，并经会议表决形成 决议，交由村（社区）“两委”班子执行落实。每次召开“夜 话”协商会议时，由议事会理事长通报前期议定事项工作推进 情况，并逐一销号。 三是发挥协商作用，让“乡村夜话”有“好”的效果。围绕 粮油、农作物种植技术、病虫害防治等老百姓关心的内容，邀 请种植大户、致富能手现身说法，讲授金点子、传授致富 经，用群众身边的鲜活事例来引导说教，并结成帮扶对子，推 动产业结构优化升级。例如，仙鹤镇石龙村协商成立“二长四 员”（理事长、监事长，纪检员、协调员、张罗员、出纳 员）“村落理事会”，为红白喜事商议规定礼金定额，有效减 少群众之间的攀比心理，为村规民约的执行提供强有力保障。 （二）关系：以网格化服务管理新模式引领实践创新 在多元治理主体彼此互动中，xx市聚焦乡村治理资源集聚 难、重心前移难、力量下沉难、成效提升难等问题，探索网格 化服务管理新模式，深入推进党建引领农村微治理工作，积极 充分发挥基层党组织的协同服务作用，激活乡村治理“神经末 梢”。 1．基层党组织“三双”党建网格机制 建立乡镇与辖区党组织“双向联系、双向服务、双向引领”党 建网格机制，推动学校、派出所、卫生院等党组织与村级党组 织对接建立“资源清单、需求清单、责任清单”，统筹供需资 源，跟进责任落实，以项目化管理推进群众事务件件有回应。 建立县、乡、村三级网格化服务管理模式、“五步闭合”网格 化服务管理流程，坚持“事必理、理必结、结必访”的一站式 服务标准，打破“靠熟人、找关系、欠人情”的陈规旧习，构 建“功能多集聚、服务多下沉、群众少跑腿”的基层治理新格 局。实行村干部挂牌值班制度，建立党员责任区、党员示范 岗，推行“党群连心、结对认亲”帮带机制，为群众提供政策 宣传、调解纠纷、技术帮带等服务，在疫情防控、人口普查、 森林防火等工作中发挥作用。加快整合党群服务中心阵地资 源，完善值班值守、便民代办等8项制度，推行预约服务、一站 办理、全岗通等便民服务模式，提升服务效能。 2．“村网共建”“多网合一”农村要素保障服务新模式 xx市积极探索开展“村网共建”，建立“多网合一”农村要素 保障服务新模式，实现要素保障服务改革与镇村建制调整改 革“同频共振”，着力提升农村要素保障能力，让群众能够拥 有更加方便、快捷的生活方式。 一是政企合作，构建运行有序的乡村服务网络。坚持以“整 合资源、合并‘网格’、集中服务”的思路，构建运行有序的 乡村服务网络，撬动社会力量。由区政府按照“企业主体，专 兼结合、镇管村用、共建共享”原则，与供电、燃气、水务、 移动、电信、广电、邮政、自来水等x家要素保障企业签订合作 协议，搭建政府与服务企业间“村网共建”“多网合一”合作 平台，明确从规划制定、执法授权、联管服务、考核约束 等xx个方面开展合作，推动农村要素保障力量向基层延伸。同 步成立区“村网共建”服务合作协议工作小组，建立“公 司———镇村”定期联席会议机制，设立村网协服务办公 室，明确各方职能职责，构建起“区镇村三级联动，‘水电 气’等多方协作”的工作格局，高效推进基本服务落实到村。 立足各企业服务人员多、业务差异大特点，整合各村“网协 员”队伍，通过专业化培训，把多个业务员身份集为“一 体”，企业以购买服务方式委托“网协员”实施秩序维护、安 全知识宣传等风险小、门槛低的业务，有针对性地向企业反馈 故障检修、线路维护等专业性较强的需求信息，做到一般性问 题“网协员”处理、专业问题专人处理，高效推进基础服 务“组团”到家。 二是聚才赋能，建强执行有力的基层网络服务队伍。针对村 级建制调整改革后，村“两委”离职干部较多、服务响应不及 时等新情况，每个村至少设立x个“网协员”岗位，优化进入方 式，按照“长期住村熟悉村情、有一定文化知识、热情服务人 品端正、有较强服务能力”四大选拔标准，着重从退职村社干 部、村社后备干部等基层人才中择优选拔“网协员”，实现农 村“网协员”全覆盖。聚焦企业委托事项“网协员”接得住、 办得好，群众真正享受到“村网共建”实惠，在各乡镇搭 建“村网共建，镇企共训”平台，大力开展“网协员”履职能 力提升培训。乡镇层面结合基层党校开展理论培训，重点提升 党性修养、服务意识和群众工作方法，各企业主要采取技术专 家现场实操、专业讲师当面讲解等方式，就问题诊断、业务流 程、通识技能等进行集中培训，培训结束后颁发结业许可证和 岗位“授权书”持证上岗。同步编制《“网协员”工作指 南》，固化设施保护、宣传发动、施工协调、服务保障等工作 职责以及业务处理流程，便于“网协员”工作开展。 （三）文化：促进共识形成的党建价值引领实践创新 文化与文明是乡村的灵魂。文化是包括知识、思想、观念、 情感、信仰、习俗等在内的形态系统。人们的行为总是受到一 定的思想意识和价值取向的支配。乡村治理是在思想意识和价 值观念等支配下的实践过程和运行形态。村民以何种思想意识 和价值取向参与治理活动，决定了乡村治理的现代化走向。因 此，在文化意义上，“乡村治理的现代化过程，也是村民现代 思想意识和价值观念的发育和发展过程”。在这个过程中，价 值共识是党建引领乡村治理的精神力量。价值是意识形态的核 心，具有整合、规范和引导社会成员心理和行为的功能作用。 对此，xx市结合实际，在“加强新时代农村精神文明建设，弘 扬和践行社会主义核心价值观，以农民群众喜闻乐见的方 式，深入开展习近平新时代中国特色社会主义思想学习教 育”的基础之上，将文化融入到党建引领乡村治理过程中，充 分发挥基层党组织的思想引领作用。 1．“三个融合”营造良好乡村风气 一是组织融合，强化德治，营造良好乡村风气。成立村级道 德信用社。道德信用社“客户群体”为“户籍在所在村”的村 民和户籍“不在所在村但居住满一年”的村民。坚持“以人为 本、自我管理、量化评比、动态调整、公平公开、激励争 先”的基本原则，明确道德信用社章程，量化生态道德、村规 民约、遵纪守法等积分内容。 二是制度融汇，端正四风，破解“乡土风情不淳”困局。双 向施策，纠正“重宗族、轻村规”风气。建立宗族关系网格化 管理制度，以村组为单位，编制“族谱户户通”，构建枝干清 晰、一目了然的宗族关系网络，灵活运用于群众入党、选任村 干部、聘任乡贤、矛盾调节等方面，弱化宗族势力影响力。实 施“村规民约驻村领导责任制”，乡镇驻村领导牵头召开群众 大会，结合村情实际和民意诉求，制定升级版村规民约，提高 村规民约权威性。建立村规民约奖惩制，监委会对违反村规民 约者处以罚款，用于村级公益事业，对有突出贡献者给予表 彰。 三是平台融通，拓宽途径，解决“民意诉求不达”困难。一 方面，健全“乡贤”“村士”体系。聘请老干部、道德模范 等“乡贤”“村士”，分村建立“乡贤堂”“村学馆”等教育 建设平台，不断发挥“乡贤文化”在群众自治方面积极作 用，有力营造见贤思齐、邻里守望的社会新风。以购买社会服 务的方式，公开选聘乡风监督员，常态化组织乡风监督员开展 红白喜事登记、节假日民风巡查等。 村民文明习惯、社会风气有了大的好转，为乡村振兴、乡村 治理有效凝聚了正能量。另一方面，积极开展丰富多彩的节庆 文化活动。举办“永远跟党走”“白马文化歌会”等大型活 动，在活动开展过程中穿插知识问答、重点政策讲解、文明农 户评选、发放物资奖励等环节，坚持文明与文化结合，以文载 道、以文化人、寓教于乐，以喜闻乐见的群众文化活动去凝聚 群众、引