关于对党的十八大以来税务系 统纪检监察体制改革回顾与探索 纪检监察体制改革是政治体制改革的重要组成部分，既是 一场自我革命，也是一场社会革命，更是一场具有特殊意义 的重大政治体制改革，不仅直接关系到管党治党的成效，而且 关系到党的执政基础和执政地位。随着税收征管体制改革的进 一步深化，税务系统纪检监察体制也得以同步推进和发展，但 全景检视当前纪检监察体制机制，其中仍有一些不适应、不匹 配和不协调之处。例如，改革实践中依然存在依据不充分、体 制不统一和机制不顺畅等问题，难以适应新时代推进税收现代 化的发展需要，亟须建立健全层层强化的监督机制，保证纪检 监察机构监督权的有效行使，“形成科学的权力结构和运行机 制”。只有切实加强党内监督，才能及时准确地发现问题，纠 正偏差。“党内监督是一种检查、督促、评价、揭露、举报、 处理活动，其准则是《党章》和党的纪律，是一种监督主体作 用于监督客体的活动，其目的在于保证监督客体的行为合乎党 纪党规进行有序活动。”在党和国家纪检监察体制改革发生重 大变化的情况下，“国家监察体制改革所带来的进步与进展是 主要的，不仅显著提升国家权力监督的有效性，使国家权力结 构实现合理化，还使反腐败和权力监督的效率大为提升”，税 务系统的纪检监察机构的职责定位有待调整和重构。因此，只 有重塑税务系统纪检监察体制，不断健全体制机制，推进制度 建设和加强实践探索，才能从源头上厘清各种关系，使纪检监 督体系融入税收治理体系并有效转化为治理效能，从而推进新 时代税务系统纪检监察工作的高质量发展。 一、税务系统纪检监察体制改革的必要性 党的十八大以来，针对现行税务系统纪检监察体制的不 足，为了加强党对税收工作的领导，同时完善税收治理结构和 治理体系，防止“机构职能重复交叉，监督力量分散，出现九 龙治水而水不治的现象”，税务系统纪检监察体制必须进行相 应的改革和完善。税务系统纪检监察部门应积极发挥监督保障 执行和促进发展完善的作用，以高质量的党内监督和纪检监察 来促进税收制度和治理体系提质增效，有力保障税收征管改革 和各项税收工作稳步推进。 （一）以深化“三转”为抓手完善税务系统各级“解决存 在的问题，必须依靠改革和制度创新。”纪检监察体制是政 治环境与组织系统相互作用的结果，即纪检监察体制改革既 会因受环境的影响而改革，也必须适应环境、协同内部和自 我革新，在应对外部环境变化的同时保持良好的内部控制。党 的十八大以来，税务系统各级纪检监察机构按照党中央决策部 署深化“三转”（即转职能、转方式和转作风），在加快“三 转”中推出了一系列有利于经济稳定的新政策和新举措。例 如，建立“横向到边、纵向到底、任务到岗、责任到人”的绩 效管理体系，健全条块衔接的工作运行机制，使税务系统纪检 监察工作更具体、更客观，更具操作性。党的十八大以来，中 共中央办公厅和国务院办公厅先后印发了《深化国税、地税 征管体制改革方案》和《关于进一步深化税收征管改革的意 见》，税务系统各级纪检监察机构充分发挥监察职能，以有力 的政治监督保障党中央决策部署的有效落实，力促减税降费与 财政增收，培育壮大市场主体，进而为更好地服务经济社会高 质量发展筑牢“堤坝”，极大地提升了税收治理效能。 1.聚焦主责主业履行监督执纪问责职责 为了聚焦监督执纪问责的主责主业，驻国家税务总局纪检 组（国家监察委员会成立后更名为“驻国家税务总局纪检监 察组”）对工作职责范围进行了调整，将属于国家税务总局党 组（国税地税征管体制改革后建立“党委”）主体责任范围内 的工作（如税务系统的廉政教育、内控机制建设以及对税务系 统内设的纪检机构的工作指导等）移交给税务系统，集中精力 做好对总局及系统内副司局级以上领导干部的监督工作。为了 贯彻落实党的十八大以来党中央全面从严治党的战略部署，层 层压实税务系统管党治党和全面从严治党的政治责任，２０１ ９年２月，国家税务总局印发了新修订的《税务系统落实全面 从严治党主体责任和监督责任实施办法（试行）》也明确了税 务系统内设纪检机构的职责为“监督执纪问责”“改革党的纪 律检查体制，完善反腐败体制机制”，以解决问题作为落实该 实施意见的重要抓手，进一步明晰了税务系统各级纪检监察机 构在党风廉政建设中的监督责任。 2.协力构建税务系统全面从严治党新格局 针对税务系统组织层级多、党员队伍大和党员关系在地方 的实际情况，驻总局纪检监察组主动作为，积极帮助国家税务 总局党委加强对税务系统内设纪检机构的监督指导，强化职能 职责，主动担当作为，切实把纪律和规矩立在前面，将全面从 严治党延伸至基层税务的“末梢神经”，将网格化管理和区块 链技术等新兴技术手段应用于提升税收治理能力的工作中，协 力构建税务系统全面从严治党新格局。 3.切实加强纪检监察干部队伍的专业素质建设与政治能力 建设 习近平指出：“要加强年轻干部教育管理监督，教育引导 年轻干部成为党和人民忠诚可靠的干部。要从严从实加强教育 管理监督，引导年轻干部对党忠诚老实，坚定理想信念。”为 此，税务系统应锻造忠诚、干净和有担当的纪检监察干部队 伍，选优、配齐和配强纪检监察干部，其中要重点配齐和配强 基层纪检监察力量，如在人数较多和权力较集中的税务部门配 备专职纪检监察干部等。同时，应加强纪检监察干部队伍的教 育、管理和监督，建立健全内部监督机制，强化纪律约束，通 过强化基层纪检监察力量，确保党中央各项决策部署在基层税 务部门的贯彻落实。 （二）税收征管体制改革助力税务系统纪检监察体制改革 向纵深推进 在新发展阶段推动税收现代化走深走实，必须扛牢压实管 党治党的政治责任，持续深化税务系统纪检监察体制改革。税 收征管体制改革和税务系统纪检监察体制改革应相互促进，两 者互为基础、互为支撑、相辅相成。税收征管体制改革应强 调完善和加强党对税收工作全面领导的制度安排，确保税务系 统中党的领导更加坚强有力；而税务系统纪检监察体制改革应 强调在党的坚强领导下充分发挥纪检监察职能，有力有效保障 各项税收制度落地生根。税收征管体制改革应以体制性创新来 破解发展障碍，为充分发挥税务系统独特的组织作用和系统优 势奠定坚实基础，不断将税务系统纪检监察体制改革向纵深推 进。 1.税务系统纪检监察机构的职能定位和职能发挥“党内 监督是党的建设的重要内容，也是全面从严治党的重要保 障。”税务系统纪检监察机关通过整合监督执纪力量，强化了 监督执纪问责工作。随着国家监察体制的改革和国税地税征管 体制改革的推进，税务系统依法撤销了内设的监察机构，地方 纪委监委也撤回了向原省级地税系统派驻的纪检监察组，除总 局以外，税务系统的纪检组一律成为内设机构，从而结束了纪 检组本身性质上的混乱局面。这一改革一方面使驻国家税务总 局纪检监察组可以更加充分地聚焦主责主业，发挥“派”的权 威和“驻”的优势，另一方面也为税务系统内设纪检机构做好 监督执纪问责、履行专职监督责任提供了体制上的前提。 2.不断优化税务系统纪检监察机构“双重领导”体制 针对纪检监察体制改革存在的问题，中央与时俱进地推 动了党的纪检工作的双重领导体制改革，提出了“两个为 主”：一是查办腐败案件以上级纪检组领导为主，线索处置和 案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪检组报告；二 是各级纪检组书记、副书记的提名和考察以上级纪检组会同 组织部门为主。“要加大监督力度，突出监督重点，前移监督 关口”，通过不断强化纪检监察职能，延伸纪检监察触角，贯 通协同、凝聚监督合力，筑牢税务系统“横向到边、纵向到 底”的大监督格局。 3.强化纪检监督和推动“两个责任”落实 《中国共产党党内监督条例》进一步明确了党委（党 组）负责全面监督并在党内监督中负主体责任，同时并对党的 工作部门的监督责任进行了细化。按照新时代税务系统党的建 设的总布局和总要求，以推进税收征管体制改革和税务系统纪 检监察体制改革为契机，要进一步强化基层税务机关“两个责 任”的落实。只有压紧压实“两个责任”，推进党内监督，以 税务系统全面从严治党新成效来破解税收改革发展难题，才能 把“从严治税”向纵深推进，高质量地推进新发展阶段的税收 现代化。二、以“补短板”为抓手全面深化税务系统纪检监察 体制改革新形势下深化税务系统纪检监察体制改革，必须推动 构建税务系统全面从严治党向纵深发展、向基层延伸，更好地 服务税务系统全面从严治党工作新格局，不断加强税务系统一 体化监督体系建设，确保税收制度和治理体系有效运转，形成 常态、长效的监督合力，逐步构建起一套行之有效的税务系统 权力监督制度和执纪执法体系。 （一）税务系统纪检监察体制改革中存在的短板 1.行政化管理色彩浓厚 税务系统实行的是党政一体化领导体制，其特点在纪检监 察体制方面表现为：纪检工作属于党的工作，应当依据《中国 共产党章程》和党的政策，按照党的建设思维和方式进行；行 政监察属于行政管理工作，应当依据《中华人民共和国公职 人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）《中华人民 共和国公务员法》《行政机关公务员处分条例》和《税收违 法违纪行为处分规定》等法律法规来开展工作。例如，《中 华人民共和国立法法》第８８条规定，《政务处分法》效力高 于《行政机关公务员处分条例》和《事业单位工作人员处分暂 行规定》。实践中，对于《政务处分法》没有明确规定或《行 政机关公务员处分条例》等有更加细致规定的，在不抵触《政 务处分法》规定的前提下，纪检监察机关作出政务处分，或 者任免机关和单位对公职人员作出处分，可以同时适用《政务 处分法》和《行政机关公务员处分条例》。这在一定程度上体 现了党政分工，特别是党的工作，除了党务管理之外，以行政 管理的方式和方法开展党的建设并不符合党的建设基本理论和 基本规律，但是在税务系统中这种现象依然存在。例如，在观 念上，有人认为，党务工作中务虚较多，务实较少，主张多干 业务少干党务，这导致务虚达不到高度且务实难以取得预期效 果，虚实脱节；在体制上，党务部门、人事部门和纪检部门都 负有党建工作职责，但各自为政，协调互补不够。因此，在深 化税务系统纪检监察体制改革的过程中，应尽可能考虑到纪检 监察机构设置的科学性与合理性，避免权限交叉、标准混用和 程序互借等非规范现象。 笔者认为，不同部门之间职能安排的不合理主要表现为职 能空白、职能分散、职能交叉和职能重叠四个方面。因此，必 须改革，对纪检监察机构职能边界进行科学安排。“政府组 织的问题就是一个涉及各分工部门的协调机制问题。”以党的 十八大以来税务机构改革为例，其问题分类、例证和改革措 施，如表１所示。（略） 2.机构设置的组织协同性和行政效能亟待提高 税务系统现行的纪检监察领导体制为“双重领导”与“垂 直领导”并存，以“双重领导”为主。原有的同级党委领导 为主的“双重领导”体制不再适应当前税务系统亟须全面从 严治党的严峻形势，因为税务系统纪检监察部门在上级纪检 监察机关和同级党委的“双重领导”下较难具备应有的独立性 和权威性。这一范式的焦点主要集中在一个组织单位的内部秩 序上，似乎没有太多注意到这些单位和环境之间的相互依赖和 作用”。省级和省级以下的税务系统纪检监察机构尚缺乏应有 的组织协同性，主要表现在三个方面：一是省级和省级以下税 务系统纪检监察机构的同级监督困境亟待破解。例如，对于组 织领导关系，《中国共产党章程》明确规定，同级纪委在同级 党委的领导下开展工作，而在这样的体制下，纪检监察部门很 难有效履行其监督同级党委及其主要领导干部的监督职责。二 是省级和省级以下税务系统纪检监察机构与地方同级党委政府 存在利益依附关系，主要表现为行政监督的独立性和权威性不 强，行政监督的弹性较大，且行政监督的职责仍有待明确。三 是行使权力的不确定性依然存在。由于纪检监督机构行使监督 执纪权力是在税务机关党委的领导下进行的，纪检监督机构办 案决策需经过税务机关党委讨论通过，这将在一定程度上降低 纪检监督机构的独立性、规范性和权威性。 纪检监察机构和职能设置是专业化分工的结果，每个层级 的职能部门分别承担法定的职能和职责，而纪检监察工作又 往往具有复合性和复杂性，许多职能很难通过某一个部门单打 独斗或几个组织层级的合作来实现，因而迫切需要科学合理地 设置相关组织层级和领导幅度来提高行政效能。一般而言，组 织中的领导幅度与行政效能之间具有一定的关联性，组织层次 过多或领导幅度过宽，都易导致信息沟通迟缓。部门协调越困 难，行政效能也就越低。纪检监察体制中领导幅度与行政效能 的关系如图１所示。（略）假设用边际成本和边际效益理论来 分析其利弊，图１中的Ａ点至Ｃ点区间，行政效能随着领导幅 度的变化（“双重领导”－“垂直领导”－“纵合横通”）保 持在合理区间运行而释放增长动力，此时边际效益大于边际成 本，以期实现行政效能的最大化；当达到Ｃ点时，此时边际效 益等于边际成本，行政效能最高，领导体制中的层次和幅度达 到最佳状态，因此，Ｃ点也即为均衡点；Ｃ点至Ｂ点区间，行 政效能反而随着领导幅度的变化而降低。上述现象可以用边际 成本递增则边际效益递减的规律来解释。一个理性的组织机构 总是希望在一定的领导体制机制下达到行政效能的最大化，即 努力使自己的领导幅度和行政效能维持在图中的Ｃ点或其附 近。 3.干部队伍的能力素质建设亟待加强 与地方纪委监委不同，税务系统纪检监察干部大多是在业 务轮岗或交流中产生的，同时也可能在纪检监察岗位上随时 被交流出去。轮岗或交流方式对熟悉税务工作的干部而言具有 一定的优势；但是纪检监察工作本身具有一定的专业性，进行 轮岗或交流的干部在知识结构和工作能力上未必能胜任，所以 在监督执纪问责的执行力度方面相对较为薄弱。税务系统纪检 监察干部队伍专业性薄弱的原因主要有以下三个方面：一是基 层税务机关人事部门对于纪检监察干部队伍的专业化建设的认 识不足，基层纪检监察干部队伍中具备法律专业知识和纪检监 察工作实战经验的干部较少，干部准入机制不够严格；二是基 层税务机关纪检监察干部队伍在人员数量和质量上的配备没有 达到纪检监察机构人员的总体配比要求，仍存在干部队伍结构 不合理、后备力量不足及有效激励机制缺乏等问题；三是缺乏 科学的培训机制与考核方式，没有接受过专业训练的纪检监察 干部较难胜任监督检查和查办案件等专业性较强的任务，遇到 复杂困难的案件时可能无法独立进行准确研判。此外，培训质 效和监督实效不匹配以及对培训缺乏长期性和系统性的安排 等，也使培训难以达到预期效果。 （二）税务系统纪检监察体制改革的建构逻辑和实践向度 在中央和国家纪检监察体制改革以及省级和省级以下税收 征管体制改革的过程中，税务系统纪检监察体制也进行了适 当的调整。但是，该调整仍然没有从根本上解决税务系统纪检 监察体制所存在的实际问题。因此，要将加强党的领导与优化 党政关系相结合，建立健全衔接、贯通和协同的新时代税务系 统纪检监察体制，“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权 力运行体系”，厘清税务系统纪检监察体制的内生逻辑和实践 向度，不断提升纪检监察、职能衔接及贯通与协同的层次和水 平，使其在“十四五”期间乃至今后更长一段时期内，为推进 税务系统全面从严治党提供制度保障，促进纪检监察职能优化 与提高税收征管质效深度融合，使税收充分发挥其服务保障现 代化建设大局的职能和作用。 1.体制改革与党政关系的互动逻辑 党政关系是中国政治体制的核心，一方面，党政关系最 基本的原则和最重要的前提就是要坚持党的领导和党领导一 切，忽略这个前提和原则，在具体的机构设置中无论是党政 合一还是党政分开都有可能导致错误发生。另一方面，党建 工作逻辑与行政的工作逻辑并不一致。一般认为，党建工作本 质上是做人的工作，行政工作本质上是做事的工作，因此，党 的工作叫“建设”，行政工作叫“管理”。以党代政或者以 政代党都不符合中国政治体制的要求，党政之间须存在分工。 如果对这一关系把握不准，必然导致在机构设置方面以党代 政或以政代党局面的出现，在事实上弱化党的领导，也会直接 影响包括纪检监察工作在内的各项工作的开展。国家监察委员 的成立，使过去的行政监察上升为国家监察，在中央层面实现 了党的纪检机关和国家监察机关的匹配与合署办公；然而《中 华人民共和国监察法》并未赋予垂直管理系统行使国家监察 的权限，这就意味着只有税务系统能保留党的纪检机构，但不 能保留监察职能。这就与纪检和监察一体监督、合署办公的总 体纪检监察体制不相匹配，有待通过各种联动工作机制加以破 解，以实现税务系统党政关系的协调和统一。 2.机构设置的模式选择与体制逻辑 深化税务系统纪检监察体制改革作为党中央深化派驻机构 改革的延伸和拓展，有三种实践模式：一是中央纪委国家监 委向国家税务总局派驻纪检监察组（该派驻模式仅限国家税 务总局层面）；二是地方纪委监委向原地方税务机关派驻纪 检监察机构（《国税地税征管体制改革方案》实施之后，此类 派驻模式应用较少）；三是同级机关内设纪检监察机构（当前 税务机关纪检监察机构的设置模式）。虽然上述三种模式常被 称作“纪检组”或“机关纪委”，且履行的都是监督执纪问责 的职能，但是实际性质却不同。如果“缺乏统一指挥，难以形 成稳定、高效的衔接机制，监察合力难聚，反腐实效难成，反 致‘部分之和小于整体’”。只有厘清税务系统纪检监察机构 的属性和逻辑，用制度加以规范，才有可能从源头上破解税务 系统纪检监察体制的困境。 （1）纪委监委派驻党政机关纪检监察机构的设置模式与体 制逻辑 纪