关于全市土地财政发展特 点、主要问题及对策建议报告 一、引言 土地财政是我国自20世纪90年代以来产生的一种特殊 的财政现象，通常指地方政府的可支配财力高度倚重土地 出让及土地相关产业产生的租税费等收入的一种财政模 式（陈志勇等，2010）。2020年xx市土地出让收入 为2941亿元，居全国首位。据Wind数据统计，xx2020年的 土地成交总价达到3138.1亿元。可见，xx市土地财政规模 大，政府对土地财政存在一定依赖性。 不可否认，土地财政在促进经济增长、加速城镇化进 程、增加地方收入等方面发挥了重要作 用（Moetal.，2018；Cheng，2022），但是随着土地财政的 发展，也逐渐暴露出一些问题：第一，土地财政的膨胀逐 渐导致地方政府患上“土地财政依赖症”（柴铎 等，2018），膨胀的地方债、不可持续的土地出让金收入 极易引发地方政府的财政危机（闫坤等，2019；唐云锋 等，2020）；第二，土地财政以大规模土地开发为特 点，极易造成土地资源浪费、农民权益受损（谷中原 等，2018；Lietal.，2007）；第三，土地财政的过程伴随大 规模资金流动，可能引发土地违法、地方官员腐败（唐鹏 等，2018）；第四，土地财政助推城市房价上涨，损害居 民福利（刘佳，2022）；第五，银行作为土地财政的资金 池，承担了地方政府土地金融、个人房贷、房地产企业融 资等功能，一旦土地财政不可持续，银行的金融风险有可 能引发系统性风险（甘族耀等，2019）。目前，xx省、广 州市、佛山市等地已经开展了土地财政的专题研究（汤黎 等，2016；刘锋，2015；黄均华，2020）。xx所处区位非 常重要，土地财政规模突出，土地财政对城市发展产生重 要影响，因此，有必要系统认识xx市土地财政特点，并剖 析相关问题。 二、xx市土地财政发展特点 一般认为，土地财政来源有以下三个途径（王玉波 等，2022）：一是地方政府通过国有土地使用权出让和转 让，获得土地出让金收入，即通常所谓的“卖地收 入”；二是地方政府通过发展建筑业和房地产交易获得的 税收收入、收费收入等，这部分收入并非直接来自土地交 易，但是这部分收入高度依赖土地资源的投入；三是地方 政府以土地储备中心、政府性公司和开发区为平台载体向 商业银行进行土地抵押获得的融资收入及债务收入。根据 研究目的和数据的可获取性，本文采用中口径土地财政指 标代理土地财政规模（王玉波等，2022），即土地财政为 土地出让金收入、耕地占用税、房产税、城镇土地使用 税、土地增值税和契税之和。数据来源于国家统计局网 站、《中国国土资源统计年鉴》、xx统计局网站及相关城 市统计年鉴，个别缺失数据采用数据差值方法予以估算。 考察xx市2010-2020年土地财政发展状况，总结其发展 特点如下。 （一）土地财政规模持续增加，增长率起伏波动 总体看来，2010-2020年间，xx市土地财政收入规模呈 现增长趋势，从2010年的1340.01亿元增长到2020年 的4311.46亿元，增长了2倍多，仅2012年、2017年土地财政 收入规模比上一年小。这种个别年份的萎缩状态导致土地 财政增长率呈现起伏波动的趋势。图1表明，2012年土地财 政收入增长率最低，为-18.5%；2013年最 高，为42.7%。2020年土地财政收入规模达到4311.46亿 元，创历史新高，土地出让金增长率也达到了32.2%，使 得xx市成为全国瞩目的土地财政焦点地区。 （二）土地出让金收入波动上扬，受政策影响较大 2010-2020年间，xx市土地出让金收入从2010年 的880.09亿元增长到2020年的2941.00亿元，年均增长 率16.96%，总体上表现出波动起伏的增长态势，其变化特 征与各项调控政策遥相呼应。例如：xx市从2009年开始探 索实施土地预申请制度，2010年土地溢价率走低。 2011年，由于“国八条”（限购）和房产税试点政策对 土地市场有一定的抑制作用，2011年4-5月间预申请制度重 新走回了传统“招拍挂”的老路，从某种程度上讲，这种 房地产政策的出台引致土地市场变“冷”，导致2012年土 地出让收入出现了下降的态势。2015年xx市实施土地预申 请制度改革，赋予区一级政府更大的主动权，促成了xx市 土地出让市场的“小阳春”。2017年“，房住不炒”政策 的实施又为房地产市场降温，直接影响土地出让金收 入。2020年，受疫情冲击，前三个季度xx市GDP增速均为 负值，通过加速土地出让，获得大量财政收入。 （三）土地税收收入低位增长，房产税比例不高 2010-2020年间，土地增值税、契税、城市维护建设税 在六个税种中数值较大（表1）。2010年，契税在六种税中 数额最大，为173.58亿元，占土地税收收入 的37．74%；2020年，土地增值税数额最大，为497.68亿 元，占土地税收收入的36.31%。由于城市维护建设收、契 税和房产税主要在城市建设与房地产交易过程中征税，而 契税、土地增值税、耕地占用税与城市建设、征地拆迁等 紧密相连，上述数据说明，在2010-2020年间，xx市城镇化 过程经历了以大规模房地产交易、大量建设为特征的“城 市大发展”过程。 值得一提的是，xx市自2011年开始试点房产税，从数额 上看，2011年房产税73.66亿元，是2010年的1.18倍，但是 从房产税占土地财政的比例看，2010年房产税占土地财政 税收收入的13.55%，2011年占12.16%，2020年为xx%，房 产税的征收并没有改善房地产保有环节征税比例低的财政 问题。截至2020年，房产税尚未成为xx市地方政府财政收 入的主体税种。 （四）综合地价高位运行，位居全国前列 2010-2020年间，xx市综合地价高位运 行。2010年，xx综合地价为12797元/平方米，在全国1