关于五位一体的问题分析与对策 1.问题分析：近年来，检察机关坚持依法能动履职、诉源 治理，取得了很大成效。但与宪法法律赋予的职责和人民群众 的期待相比，还存在一些差距。一是思想认识不到位。有的干 警片面强调工作量和工作难度，怠于能动履职，远未达到诉源 治理的履职要求。二是素质能力欠缺。不会监督、不善监督、 不敢监督的能力恐慌问题仍然存在。三是一体化机制尚不健 全。纵向的上下协同不够，横向的“四大检察”融合不足，监 督线索流转不畅，诉源治理效果发挥不充分。四是社会氛围尚 不浓厚。个别执法司法人员认为检察机关跟进监督、堵漏建制 是找麻烦，甚至消极抵触、不予配合，影响诉源治理的应然效 果。 对策：（一）诉源治理之要——以理念转变为先导，强 调“思想之治”。一是在刑事检察条线内，要树立“治罪与治 理并重”理念。以往我国检察机关刑事检察职能偏重于“犯罪 治理”，随着社会发展，新时期刑事检察工作应坚持办案与服 务并行、惩治与保护并举、治罪与治理并重，促进防患于未 然。二是在检察机关系统内，要树立“一体化”理念。横向 上，既应当强化“四检融合”，通过线索移交、团队配合等方 式发挥一体化优势，促进个案背后深层次问题的源头解决，也 应当加强区域融合，通过跨区域移交线索、办案协作、专项监 督等方式，促进宏观统筹、根源治理。纵向上，应当加强上下 协同、接力监督，将个案效应放大为类案效应和宏观社会治理 效应。三是在宏观社会治理层面，要树立“双赢多赢共赢”理 念。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意 见》为检察工作现代化提供了重要机遇和有力保障，我们应当 充分运用政治智慧、检察智慧，主动加强沟通协调，与其他执 法司法机关形成良性互动工作关系，推动构建共建共治共享的 社会治理格局。 （二）诉源治理之根——以源头防范为根本，强调“未病 之治”。一要坚持案例引领。在刑事检察工作中推进诉源治 理，应当建立快速反应、关口筛选、挖掘提炼、考核奖励等典 型案例选树机制，并加强运用发布，放大示范引领作用。二要 做实以案释法和文书说理。公正不仅要实现，而且要以看得 见、感受得到的方式去实现。我们要高度重视以案释法和法律 文书说理，尤其对不捕、不诉、不支持申诉等检察机关作出终 局性决定的法律文书，不仅要阐明事实、释明法理情理，还要 组织公开听证，主动回应当事人质疑、异议，努力做到案结事 了人和。三要切实担负“谁执法谁普法”之责。在新时代全面 依法治国的当下，应当紧密结合刑事检察工作实践，加大普法 力度，创新普法方式，形成传统媒体、新媒体有机融合的宣传 矩阵，生动诠释法律内涵和法治精神，积极引领社会法治意 识。 （三）诉源治理之本——以司法办案为支撑，强调“已病 之治”。一要突出“宽严相济”，全面准确贯彻宽严相济刑事 政策，将非羁押强制措施作为保障轻罪案件诉讼的主要 方式，既缩小“犯罪打击面”，也防止“交叉感染”，降低社 会治理风险隐患，促进良法善治。二要突出“诉前主导”，以 用好用实侦查监督与协作配合办公室为抓手，最大限度把办案 质效问题解决在侦查环节。要树立“向前一步”工作理念，探 索向前一步“审查案件质量+引导侦查取证+促进矛盾化解+引导 认罪认罚”模式，创新常态化派驻模式，推行实质化派驻和实 效化运作，同时建立健全提前介入、信息共享、案件会 商研判、捕前诉前过滤、适用赔偿保证金提存、速裁案件一站 式办理等配套衔接机制，推动公安执法和检察监督水平双提 升。三要突出“试点效应”，全面推行涉案企业合规改革试点 工作，注重将事中事后处理与前端治理融为一体，在督促涉案 企业合规整改的基础上，积极促进行业治理，优化营商环境。 四要突出“刑事和解”。诉源治理概念虽新，实则是五千年中 华文化“贵和持中”“贵和尚中”理念在现代法治领域的折 射。在刑事检察工作中促进诉源治理，既要主动用好“刑事和 解”，也要避免不讲原则的“和稀泥”；既要把好程序关、实 体关，在“刑事和解”中依法充分保障当事人合法权益，也要 把好风险评估关，做好预警防范，并配合司法救助、公开听证 等方式，推动事心双解。 （四）诉源治理之枢——以案后治理为关键，强调“类病 之治”。一要强化类案监督，注重从个案中分析研判系统性、 普遍性问题，开展类案监督专项活动，提升诉源治理的层次和 水平。二要强化检察建议，围绕司法公正、预防犯罪、生产安 全、金融安全等热点问题，及时分析研判，以检察建议推进源 头治理。三要强化类案调研，围绕党委关注、群众关切的突出 问题，撰写高质量类案调研报告，力争在更高层次、更大范围 上促进诉源治理。 （五）诉源治理之基——以素质能力为保障，强调“基础 之治”。一要系统培养依法办案能力。深化法律职业共同体同 堂培训，完善“集中培训+业务竞赛+实战练兵+考核考评”一体 化机制，加强领军人才培养，加强检校共建，全面提升刑事检 察业务能力。二要突出培养群众工作能力，包括释法说理、公 开听证、司法救助等综合施策能力，努力让人民群众在每一个 司法案件中感受到公平正义。三要重点培养调研总结能力。培 养干警从个案中发现、提炼问题，深化调研后提出可行性对策 建议的能力，以及从大量案件中精准挑选并总结提炼典型案 例、指导性案例的能力。（检察机关） 2.问题分析：党的十八大以后，国内外经济形势极其错综 复杂，很多情况是改革开放以来没有遇到过的。面对新情况新 挑战，党中央审时度势，准确把握我国经济发展大势，提出一 系列关系我国经济发展全局的重大论断，成功驾驭我国经济发 展大局，经济建设取得重大成就。 能不能保持经济社会持续健康发展，从根本上讲取决于党 在经济社会发展中的领导核心作用发挥得好不 好。2012年11月，习近平指出，要按照稳中求进的工作总基 调，扎实推动我国经济持续健康发展。12月，中央经济工作会 议明确提出，必须切实加强党对经济工作的领导。此后，党中 央不断完善党领导经济工作的体制机制，形成定期分析研究经 济形势和重大经济问题等制度，加强对发展大局大势的分析和 把握，及时制定重大方针、重大战略，作出重大决策，部署重 大工作，确保党对经济工作的领导落到实处，为推动各方面共 同做好经济工作提供了重要保证。 对策：在新发展理念正确指引下，党中央坚持稳中求进工 作总基调，以推进供给侧结构性改革为主线，主动适应、把 握、引领经济发展新常态，经济发展取得巨大成就，经济保持 中高速增长，发展质量和效益不断提升。2013年 至2017年，GDP年均增长超过7%；2017年，GDP总量达到82.08万 亿元，稳居世界第二，占世界经济比重达到15%左右，成为世界 经济增长的主要动力源和稳定器。基础设施建设快速推进，农 业现代化稳步推进，城镇化水平稳步提高。开放型经济新体制 逐步健全，对外贸易、对外投资、外汇储备稳居世界前列。载 人航天、探月工程、量子通信、载人深潜等一批具有标志性意 义的重大科技成果涌现。以新产业新业态新模式为核心的新动 能不断增强，成为推动我国经济平稳增长和经济结构转型升级 的重要力量，增长的包容性和人民群众的获得感不断增强，稳 中有进、稳中向好的态势更加明显。我国经济增长从主要依靠 工业带动转为工业和服务业共同带动、从主要依靠投资拉动转 为消费和投资一起拉动，从出口大国转为出口和进口并重的大 国，实现了我国多年想实现而没有实现的重大结构性变革，经 济实力、经济结构、经济活力和韧性、对全球经济发展的影响 力都迈上了一个新台阶。（经济建设） 3.问题分析：以什么样的思路来谋划和推进中国社会主义 民主政治建设，在国家政治生活中具有管根本、管全局、管长 远的作用。中国是一个发展中大国，坚持正确的政治发展道路 是关系根本、关系全局的重大问题。 对策：党的十八大以后，党中央以增加和扩大我国社会主 义民主政治的优势和特点为关键，坚持发挥党总揽全局、协调 各方的领导核心作用；坚持国家一切权力属于人民；坚持和完 善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度；坚持和完善民 族区域自治制度；坚持和完善基层群众自治制度；坚持和完善 民主集中制的制度和原则；持续推进社会主义民主政治制度 化、规范化、程序化，更好发挥中国特色社会主义政治制度的 优越性，不断为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善的 制度保障。 人民代表大会制度不断完善。紧扣全面依法治国，抓住提 高立法质量这个关键，科学立法、民主立法、依法立法水平不 断提高。2015年3月，十二届全国人大三次会议对《中华人民共 和国立法法》作出重要修改，依法赋予设区的市地方立法 权，明确地方立法权限和范围，进一步完善了我国立法体制。 十二届全国人大及其常委会加强重点领域立法，截 至2017年9月，新制定法律22件，修改法律110件次，通过有关 法律问题和重大问题的决定决议37件，作出9个法律解释，以宪 法为核心的中国特色社会主义法律体系更加完善。坚持正确监 督、有效监督，切实依法履行人大监督职责。贯彻党中央关于 健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向 本级人大报告的部署要求，认真做好人大讨论决定重大事项工 作，更好发挥国家权力机关职能作用。代表工作不断深化和拓 展，人大代表中一线工人、农民、专业技术人员代表比例和农 民工代表人数有所增加，代表依法履职得到充分保障。代表列 席常委会会议、参加执法检查、参与专门委员会和工作委员会 活动日益常态化，进一步畅通了社情民意表达和反映渠道。 社会主义协商民主广泛多层制度化发展。协商民主是中国 社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，是切 实保障人民当家作主的制度安排。2015年初，中共中央印发 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，从顶层设计的高 度系统谋划了协商民主的发展路径，形成了包括政党协商、人 大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社 会组织协商等七种协商形式，推动协商民主广泛多层制度化发 展不断取得新成效，极大地丰富了民主形式、拓宽了民主渠 道、加深了民主内涵。从党的十八大到十九大五年间，党中央 召开或委托有关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会共 计110多次，其中习近平主持召开或出席的就有20多次。 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度实现新发 展。2015年5月，中共中央颁布《中国共产党统一战线工作条 例（试行）》，首次将“参加中国共产党领导的政治协商”作 为民主党派基本职能之一，将民主党派基本职能拓展为“参政 议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协 商”。2012年11月至2017年11月，各民主党派中央结合自身特 色和优势，围绕大力推进供给侧结构性改革、深入推进新型城 镇化、“一带一路”建设、促进科技发展和自主创新、大力振 兴和提升实体经济等重大问题，组织专家学者深入调研，共向 中共中央、国务院报送意见建议496件。其中，加快推进平潭综 合实验区建设、科学设定“十三五”期间GDP增速等建议还转化 为党和国家重大决策。人民政协还坚持把协商民主贯穿履行职 能全过程，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝 聚共识双向发力，不断完善专门协商机构制度。全国政协落实 中共中央关于政协协商民主建设重大改革举措，形成和完善了 以全体会议为龙头，以专题议政性常委会议和专题协商会为重 点，以双周协商座谈会、对口协商会、提案办理协商会等为常 态的协商议政格局，充分调动了政协委员参政议政的积极性主 动性创造性。 民族区域自治制度得到切实贯彻落实。党的十八大以 后，党中央高度重视民族地区经济社会发展，完善差别化的区 域政策，优化转移支付和对口支援机制，实施促进民族地区和 人口较少民族发展、兴边富民行动等规划，确保少数民族和民 族地区同全国一道实现全面小康和现代化。认真执行党的民族 宗教政策，高举民族团结旗帜，深入开展民族团结进步宣传教 育，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，引导各族群众增 强对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认 同、对中国特色社会主义道路的认同，进一步铸牢中华民族共 同体意识。民族区域自治法配套法规建设不断加强，民族工作 法律法规体系不断健全，民族区域自治制度越来越展现出强大 的生命力和优越性，有力地推进了民族事务治理体系和治理能 力现代化。 基层群众自治制度充满活力。人民群众通过村民委员会、 居民委员会、职工代表大会等，广泛、直接参与社会事务管 理。全国农村普遍制定了村规民约或村民自治章程，城市社区 普遍制定了居民公约或居民自治章程。以城乡村（居）民自治 为核心，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监 督为主要内容的基层群众自治制度基本建立并不断完善，人民 群众从各层次各领域有序参与政治生活，我国基层民主正日益 发挥巨大作用。（政治建设） 4.问题分析：文化是一个国家、一个民族的灵魂，文化兴 国运兴，文化强民族强。坚定中国特色社会主义道路自信、理 论自信、制度自信，说到底是要坚定文化自 信。2016年5月17日，习近平在哲学社会科学工作座谈会上指 出：“文化自信是更基本、更深沉、更持久的力 量。”6月28日，习近平在十八届中央政治局第三十三次集体学 习时提出坚定“四个自信”，即中国特色社会主义道路自信、 理论自信、制度自信、文化自信，明确把文化自信纳入“四个 自信”之中。党中央强调坚定文化自信，就是坚持中国特色社 会主义文化发展道路，激发全民族文化创新创造活力。 对策：党对意识形态工作的领导发生深刻变革。随着人们 思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，舆论 生态、媒体格局、传播方式发生深刻变化，意识形态工作面临 的国内外环境更趋复杂。为加强和改进宣传思想工 作，从2013年至2016年，党中央先后召开了全国宣传思想工作 会议、文艺工作座谈会、党的新闻舆论工作座谈会、网络安全 和信息化工作座谈会、哲学社会科学工作座谈会、全国党校工 作会议和全国高校思想政治工作会议，习近平发表了一系列重 要讲话，深刻回答了新的历史条件下宣传思想文化工作的重大 理论和现实问题。党中央作出了一系列重大工作部署，出台了 《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》《关于 实施网络内容建设工程的意见》《党委（党组）意识形态工作 责任制实施办法》等文件。经过不懈努力，意识形态领域敢抓 敢管、敢于亮剑，牢牢掌握工作领导权、管理权、话语权，人 心凝聚、团结向上的良好局面日益形成。 马克思主义在我国社会主义意识形态中的指导地位进一步 巩固。各级党组织和政府部门切实采取有效措施，持续做好做 强马克思主义宣传教育工作，把深入学习宣传贯彻习近平总书 记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略作为重中 之重，深化中国特色社会主义和中国梦的学习宣传教育，理论 武装卓有成效，主旋律更加响亮，正能量更加强劲，全党全社 会思想上的团结统一更加巩固。 培育和践行社会主义核心价值观。党的十八大提出，倡导 富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡 导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价 值观。2013年12月，中共中央办公厅印发《关于培育和践行社 会主义核心价值观的意见》，要求把培育和践行社会主义核心 价值观融入国民教育全过程、落实到经济发展实践和社会治理 中。全社会普遍开展爱国主义教育活动和群众性精神文明创建 活动，社会主义核心价值观被纳入国民教育体系，推动社会主 义核心价值观进教材、进课堂、进学生头脑。一些重大礼仪活 动上升到国家层面。国家通过法定程序，将9月3日确定为中国 人民抗日战争胜利纪念日，将12月13日设立为南京大屠杀死难 者国家公祭日，将9月30日设立为烈士纪念日，等 等。2015年12月，中共中央印发《关于建立健全党和国家功勋 荣誉表彰制度的意见》，全国人大常委会审议通过《中华人民 共和国国家勋章和国家荣誉称号法》。通过肯定功勋模范的历 史功绩，竖起标杆、立起旗帜，推动全社会形成见贤思齐、崇 尚英雄、争做先锋的良好氛围。 实施中华优秀传统文化传承发展工程，推动中华优秀传统 文化创造性转化、创新性发展，越来越多的传统经典、戏曲、 书法等内容走入课堂、走进校园、融入国民教育体系。各地采 取多种方式，让收藏在博物馆里的文物、陈列在大地上的遗 产、书写在古籍里的文字都活起来，发挥其弘扬中华优秀传统 文化的重要作用。 文化事业和文化产业蓬勃发展，不断为人民提供更加丰富 的精神食粮。坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益 相统一，新一轮文化体制改革全面实施。2017年3月，《中华人 民共和国公共文化服务保障法》施行，实现了人民群众基本文 化权益的法律保障。健全现代文化产业体系和市场体系，在经 济下行压力较大的背景下，文化产业保持了较快增长速度。截 至2017年底，我国文化产业增加值达到3.47万亿元，占GDP比重 提升到4.2%。统筹对外文化交流、文化传播和文化贸易，加快 推动中华文化走出去。（文化建设） 5.问题分析：进入新时代，随着经济社会发展水平的提 高，人民对美好生活的向往更加强烈，民生领域需求日益复杂 多元，保障和改善民生的任务十分繁重。党中央坚持以人民为 中心，把增进人民福祉作为发展的根本目的，着眼在发展中补 齐民生短板，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、 老有所养、住有所居、弱有所扶上取得一系列开创性成果，改 革发展成果更多更公平惠及全体人民。 对策：就业是最大的民生，关系老百姓的饭碗，是天大的 事，必须下大力气解决。面对结构性就业压力，党中央深入实 施就业优先战略和更加积极的就业政策，出台完善各项创业优 惠政策，大力发展职业教育和职业培训，加大援企稳岗力 度。2013年到2017年，每年城镇新增就业人数1300万人以 上，城镇登记失业率保持在较低水平。就业结构不断优化，第 三产业已经成为吸纳就业最多的产业。城镇就业人员比重 由2012年的48.4%提高到2016年的53.4%。城镇就业人员数量超 过乡村，城乡就业格局发生历史性转变，中西部地区劳动力就 近就地就业和返乡创业趋势明显。各级党委和政府不断健全劳 动关系协调和矛盾调处机制，坚决防止和纠正就业歧视，建立 解决农民工工资拖欠长效机制，推动全社会共同构建和谐劳动 关系。 收入是民生之源。党和政府坚持按劳分配原则，努力拓宽 居民劳动收入和财产性收入渠道，完善按要素分配的体制机 制，在坚持居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳 动生产率提高同步的条件下，通过“扩中、提低、调高、打 非”，缩小收入分配差距，促进收入分配更合理、更有序。通 过改革完善收入分配制度，实现了居民收入和经济发展同步增 长，劳动报酬和劳动生产率同步提高。2013年到2017年，全国 居民人均可支配收入从18311元增长到25974元。2017年，城乡 居民人均可支配收入之比为2.71，比2012年下降0.17。 百年大计，教育为本。教育寄托着亿万家庭对美好生活的 期盼，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程。党中央 紧扣落实立德树人根本任务深化教育改革，努力构建德智体美 劳全面培养的教育体系，中国特色社会主义教育制度体系的主 体框架基本确立。2012年起，国家财政性教育经费支出占当年 国内生产总值比例连续保持在4%以上。全面改善贫困地区义务 教育薄弱学校基本办学条件、农村义务教育学生营养改善计 划、全学段学生资助政策体系等深入实施，教育公平得到更好 保障。各级政府不断扩大优质教育资源覆盖面，努力解决人民 群众反映强烈的“择校热”“入园难”问题。2017年，学前教 育毛入园率达79.6%，小学学龄儿童净入学率达99.91%，初中阶 段毛入学率达103.5%，九年义务教育巩固率为93.8%，高中阶段 教育毛入学率达88.3%，90%以上的残疾儿童享有受教育机 会，80%以上的外来务工人员随迁子女在流入地公办学校就学。 高等教育毛入学率达45.7%，即将从大众化迈进普及化阶段。教 师队伍建设大为加强，覆盖大中小学完整的师德建设制度体系 加快建立。 社保是民生之依。坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续 的方针，不断深化社会保障制度改革，建成世界上规模最大的 社会保障体系。全面建立统一的城乡居民基本养老保险制 度，推进机关事业单位养老保险制度改革，建立企业职工基本 养老保险基金中央调剂制度，启动养老保险基金投资运营，制 度的公平性和可持续性显著增强。2017年，全国参加城镇职工 基本养老保险人数40199万人，参加城乡居民基本养老保险人 数51255万人，参加基本医疗保险人数117664万人，基本实现全 民参保。失业保险、工伤保险、生育保险的参保人数均达到2亿 人左右，覆盖绝大多数职业群体。经过努力，一个覆盖城乡居 民的多层次社会保障体系逐步建立起来。 健康中国战略全面深入实施。2016年8月，全国卫生与健康 大会召开，习近平强调，要把人民健康放在优先发展的战略地 位，加快推进健康中国建设，努力全方位、全周期保障人民健 康。大会提出以基层为重点，以改革创新为动力，预防为 主，中西医并重，把健康融入所有政策，人民共建共享的卫生 与健康工作方针。10月，中共中央、国务院印发的《“健康中 国2030”规划纲要》，对健康中国建设作出全面部署。根据这 个方针和部署，医药卫生体制改革坚持医疗、医保、医药“三 医”联动，坚持防治结合、联防联控、群防群控，不断推进疾 病治疗向健康管理转变。 以体制创新为关键，加强和创新社会治理。坚定不移走中 国特色社会主义社会治理之路，把党的领导和社会主义制度优 势转化为社会治理优势，不断完善中国特色社会主义社会治理 体系，基本建成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、 法治保障的社会治理体制，初步形成共建共治共享的社会治理 格局。社会治理重心向基层下移，更多资源、服务、管理下放 到基层。通过加强基层网格化服务管理，综合运用大数据、人 工智能等先进技术，打造起全方位、立体化的社会治安防控体 系，全社会公共安全风险预测预警预防能力大幅提高。改革社 会组织管理制度、促进社会组织健康有序发展，更好发挥社会 组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。通 过深入开展严厉打击暴力恐怖活动专项行动，暴恐袭击风险得 到有效防控。（社会建设） 6.问题分析：党的十八大后，以习近平同志为核心的党中 央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调 推进“四个全面”战略布局的重要内容，以“绿水青山就是金 山银山”理念为先导，推动我国生态环境保护发生历史性、转 折性、全局性变化。 良好生态环境是最普惠的民生福祉。经过30多年持续快速 发展，多年积累下来的环境问题在某些地方、某些领域进入高 强度频发阶段。这不仅是关系党的使命宗旨的重大政治问 题，也是关系民生的重大社会问题。 对策：建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、 最严密的法治保护生态环境。2013年11月，党的十八届三中全 会将“生态文明体制改革”纳入全面深化改革的目标体系，提 出紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生 态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保 护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格 局。2015年，中共中央、国务院先后印发《关于加快推进生态 文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，从总体 目标、基本理念、主要原则、重点任务、制度保障等方面对生 态文明建设进行全面系统部署安排，要求到2020年构建起产权 清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体 系。在这些顶层设计指引下，生态文明制度建设全面展开并不 断向纵深推进，取得一系列重大突破。 推进生态文明建设离不开对生态环境有力的监管。党的十 八大后，一些严重破坏生态环境事件受到严肃查处。党中央明 确生态环境保护实行党政同责、一岗双责，严格落实领导干部 生态文明建设责任制。2015年至2020年，开展两轮次中央生态 环境保护督察，对解决突出生态环境问题、促进经济高质量发 展等发挥了关键作用。被称为“史上最严”的新环保法 从2015年开始实施，在打击环境违法犯罪方面力度空 前。2015年至2020年，全国实施生态环境行政处罚案件93.06万 件，罚款金额578.64亿元。 从保护到修复，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、 改善生态环境就是发展生产力的理念，着力补齐生态短 板。2013年至2017年，全国新增造林面积4.6亿亩，完成森林抚 育6.38亿亩，全国森林覆盖率达到21.66%。到2017年底，我国 治理沙化土地1.26亿亩，荒漠化沙化呈整体遏制、重点治理区 明显改善的态势，沙化土地面积年均缩减1980平方公里，实现 了由“沙进人退”到“人进沙退”的历史性转变。全国地表水 国控断面Ⅰ－Ⅲ类水体比例增加到67.9%，劣V类水体比例下降 到8.3%，大江大河干流水质稳步改善。同2013年相比，2017年 全国地级及以上城市可吸入颗粒物平均浓度下降22.7%，京津 冀、长三角、珠三角等重点区域PM2.5平均浓度分别下 降39.6%、34.3%、27.7%。 在生态文明建设深入推进的实践中，国土空间开发保护制 度和空间规划体系不断健全。落实主体功能区规划，严格按照 主体功能区定位推动发展，进一步优化国土空间开发格 局。2015年8月，国务院印发《全国海洋主体功能区规划》，我 国主体功能区战略实现陆域国土空间和海域国土空间的全覆 盖。党中央倡导简约适度、绿色低碳的生活方式。绿色家庭、 绿色学校、绿色社区、绿色商场、绿色建筑等创建行动广泛开 展。 坚持山水林田湖草是一个生命共同体，全面加大生态系统 保护力度。通过采取全面停止天然林商业性采伐、实施沙化土 地封禁保护区试点、加大退耕还林还草退牧还草工程力度、全 面停止新增围填海、推进大规模国土绿化等一系列重要举 措，森林、草原、湿地等重要生态功能区得到休养生息。全国 江河湖泊全面推行河长制湖长制。推动实现生态保护补偿对重 点领域和重要区域全覆盖，补偿水平同经济社会发展状况相适 应，探索开展跨地区、跨流域补偿试点，生态损害者赔偿、受 益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制正在形成。 积极参与全球环境与气候治理。我国率先发布《中国落 实2030年可持续发展议程国别方案》，实施《国家应对气候变 化规划（2014-2020年）》。2015年12月，中国积极推动联合国 气候变化巴黎大会达成《巴黎协定》这一历史性文件。 在2016年二十国集团领导人杭州峰会期间，习近平代表中国政 府正式向联合国交存了《巴黎协定》批准文书。中国积极履行 生物多样性保护国际义务，为全球环境治理作出持续努力。中 国关于生态文明建设的理念和战略，得到国际社会的广泛认 可。（生态文明建设） 7.问题分析：处理矛盾、化解纠纷、便民服务是社会治理 的基础性工作。党的十八大以来，习近平总书记多次作出重要 指示，强调把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线 坚持好、贯彻好，为“枫桥经验”赋予了新的时代内涵，使之 在新时代焕发新的生机活力，为我们更好服务群众、化解矛 盾、定分止争指明了方向。今年8月，省政法委分别在苏南、苏 中、苏北召开3个现场会，推进矛盾纠纷多元化解“一站式”平 台建设。市委、市政府办公室印发《关于建立健全全市矛盾纠 纷多元化解“一站式”平台的实施意见》（扬办 发﹝2023﹞34号），为规范打造市、区县、镇街各级“一站 式”调解中心建设提供制度遵循。因此，深化源头治理，探索 矛盾纠纷多元化解新模式是我们要不折不扣完成好的政治任 务。 XX街道地处东南片区更新改造工程的核心区域，重点项目 多、城市化进程快、经济活跃度高，相应的各类矛盾问题较 多。这些矛盾如果轻易放过，不从源头上消除化解，很可能会 逐步演化发酵，让小问题变成大冲突，影响社会的和谐安定。 因此，推进“五位一体”基层治理模式建设，一站式解决群众 办事难、矛盾纠纷化解难等问题是促进社会和谐稳定、增强群 众获得感、幸福感、安全感的应有之举。 对策：（一）强化一个动力主轴，让“五位一体”统筹更聚 能。一是成立工作领导小组，进行跨部门资源整合、功能融合 和力量协同。“五位一体”涉及的指挥调度中心、协商议事 室、便民服务中心、人民来访接待中心和公共法律服务 中心，分属于不同的部门，在职责和工作流程上既有联系又有 区别。对此，街道党工委、办事处成立“五位一体”工作领导 小组和工作专班，由街道党工委副书记任领导小组组长，统一 指挥协调“五位一体”软硬件建设，各职能部门分管领导任副 组长，对接落实职能部门各项工作；同时成立工作专班，由街 道“一站式”调解中心建设分管领导和街道政法委员牵头，各 相关职能部门负责人、具体经办人员为成员，具体负责日常推 进工作。二是建立健全工作制度，定期会商研判，加强联动处 置事件工单跨部门流转，激活“五位一体”职能融合的内生动 力；通过盯进度、找差距、快结单，及时协调疑难复杂问题联 动处置，发挥“五位一体”工作机制的叠加效应。摸索形成具 有街道协商议事特色的六步工作法：第一步广泛征集知事、第 二步深入调查明事、第三步集体研究决事、第四步分层分类办 事、第五步反馈议题晒事和第六步跟踪结果成事，推进协商议 事室更好地协调解决民生实事，探索建立“网格+协商”的议事 协调清单和运行机制。长期以来，这条动力主轴以群众满意率 为出发点，精准施策、全面发力，真正实现“小事不出网格、 大事不出社区、难事不出街道”。 （二）促进两个阵地建设，让“五位一体”服务更高效 一是夯实物质基础，打造线下主阵地。街道以便民、利 民、为民为宗旨，以功能更加完善、布局更加科学、服务更加 便捷为目标，在一层大厅打造集指挥调度、便民服务、协商议 事、信访、司法于一体的“五位一体”综合治理中心，面积 达800平米。除基础办公设施外，还配备指挥调度一体化系统、 政务服务自助一体机、扬州图书馆自助图书借还机等设备，以 及相关便民设施。居民可以在便民服务中心、人民来访接待中 心和公共法律服务中心一站式办事和反映问题，对于比较复杂 一时难以解决的事情和问题，通过协商议事室与指挥调度中心 进行协商议事和联动处置协调解决。中心常设5-6个服务窗 口，全面覆盖人民来访、矛盾调解、法律援助、法律服务、综 合执法等服务职能，同时结合阶段性凸显矛盾，增设轮驻窗 口，全方位打通基层治理的“最后一百米”。二是用活用好大 数据，畅通线上渠道。将公安、消防等上级部门下达的数据信 息，与各类统计数据和网格化上报数据汇总整合，通过指挥调 度中心平台有效运用，实现了行政资源和群众需求的匹配，上 级要求和基层实际的匹配，精准高效和规范规矩的匹 配。2023年全年，共接单22945件，结案率100%，办件完成质量 始终在全区保持第一方阵。通过扬州市审批服务综合执法一体 化平台、12345、寄语市长、数字化城管和政务服务系统等平台 应用，采取“集中+分散”模式，通过“线上+线下”联 动，“键对键”交流、“实打实”回应。同时，各中心和协商 议事室还建立了线上受理渠道，通过网格化手机上报和协商议 事云上服务站收集问题，社区民警、律师、社工、司法所工作 人员在线实时解答疑惑、更新推送知识、帮助协调矛盾纠纷 等，快速响应和处置各类问题，让老百姓少跑腿，让数据多跑 腿，努力提高办事效率。公共法律服务中心也拓展了线上服 务，“广小援”E点通平台运行有序推进，居民群众只要刷身份 证—点击相应模块—进行连线—实时咨询服务。 （三）构建三条驱动体系，让“五位一体”机制更健全 一是一体化运作“联合驱动”。指挥调度中心四个线上平 台发挥中枢大脑作用，全方位获取和收集群众所思所盼，统筹 实现街道各条线、各部门的协同联动，建立事件收集—对 接研判—分类处置的高效运转方式；对人民来访接待中心收集 的群众来信来访问题，形成统一登记—分类处理—交办督办的 闭环管理机制；对通过公共法律服务中心登记的各类问题，完 善法治宣传、法律咨询和法律援助的日常工作制度。结合街 道“一站式”调解中心建设，形成接待工作“一站式”进行、 群众来访“一条龙”服务、信访事项“一体化”调处，解决问 题“一竿子到底”的格局。二是精网加微格“下沉驱动”。依 托“五位一体”平台，从顶层设计入手，建立标准化、规范化 工作体系，一层一级为街道73个综合网格，394个微网格赋 能，形成基层网格员发现问题及时“吹哨”、专业网格部门迅 速“报到”、考核监督部门准时“点名”、相关职能部门联 动“结单”的高效治理服务闭环。梳理代办事项目录清单，编 制代办服务事项办事指南并在大厅醒目位置予以公示，充分利 用网格微信群、同步公开，方便群众了解网格代办事项。网格 员“一对一”帮助办事群众申请办理，若遇到难以解决的困难 和问题，向街道指挥调度中心等平台反馈，通过网格+代办工作 机制，由便民服务中心予以协调处理。便民服务中心帮代办窗 口制定了分层分类单、民情民意收集单、责任分解单、问题解 决公示单、社情民意反馈单等五项清单，做到问题及时解决、 结果及时反馈。五个部门每月开展不少于2次联合培训及业务交 流，对群众需求、社区矛盾、舆情情况等，做到动态掌握掌 控。2023年全年，街道公安专窗共办理12537件，街道、村社区 两级服务大厅共代办民生项目3573件。三是专家库咨询“专业 驱动”。街道建立了三级尖峰议事专家库，包含57名来自各行 各业的专家，与街道的经济社会发展重点工作高度贴合。如熊 伟、李玮等扬州知名律师在参与社会治理协商议题时能够从法 律的专业角度提出更加合法合规的建议；扬州电视台《甲方乙 方》节目的编剧范毅扬则擅长家庭矛盾、邻里纠纷调解。同时 健全专家咨询体系，通过“社区峰会”协调专家参与疑难杂症 的矛盾纠纷化解，委托具有资质的鉴定机构进行鉴定，确保矛 盾纠纷得到科学公正处理。2023年,通过协商议事平台推进落实 了社会治理事项15件。（社会建设“枫桥经验”） 8.问题分析：通过对XX部分地区农村留守儿童“五位一 体”教育精准帮扶现状调查结果的分析来看,当前农村留守儿童 群体呈现分化倾向,绝大部分农村留守儿童在心理、志气、道 德、学业和技能等方面发展状态良好,少部分农村留守儿童存在 程度不一的各种问题,需要给予关注和引导。农村留守儿童是农 村学校特殊的教育对象,也是教育扶贫的重点群体。那么,对于 农村学校来讲,如何做好农村留守儿童“五位一体”教育精准帮 扶工作呢? 对策：(一)整合农村留守儿童教育帮扶师资队伍实施农村 留守儿童“五位一体”教育精准帮扶工作的关键是教师。基于 农村留守儿童教育的现实状况,在整合师资队伍过程中可以从以 下三个维度考虑: 一是加强学科教师和心理教师之间的沟通和交流,建立“学 科+心理”教师团队。学科教师可以结合学科教育教学的内容展 开对农村留守儿童教育精准帮扶,既关注农村留守儿童学业发 展,还关注他们道德、志气、技能方面发展;心理教师集中开展 农村留守儿童心理健康教育,帮助他们解决和疏导心理困惑和心 理问题。需要指出的是,当前农村学校专业心理教师配备严重不 足,许多学校都是由学科教师兼任心理教师,导致学校心理咨询 师资力量良莠不齐,难以保证对农村留守儿童扶心教育的效果。 在这种情况下,需要通过加强教育培训和教师自修提升心理健康 教师素质。 二是加强理论教师和实践教师之间的沟通和交流,建立“理 论+实践”教师团队。理论教师要从理论方面阐释和论证农村留 守儿童“五位一体”教育精准帮扶的内涵、价值和策略;实践教 师重在落实对农村留守儿童教育精准帮扶工作,实现教育理论与 教育实践之间的融通,共同促进农村留守儿童健康成长。特别是 在扶技教育中需要承担劳动教育、艺术教育等职责的教师要引 导农村留守儿童提高劳动技能和艺术技能等实践能力。 三是在充分发挥校内教师作用的同时,尽力挖掘校外教师资 源,建立“校内+校外”教师团队。特别是要借助地方高校师资 队伍的力量,让心理学和教育学等学科团队的师生发挥学科和专 业优势,参与到农村留守儿童教育精准帮扶实践中去,提升农村 留守儿童教育精准帮扶的质量和效果。 (二)采取多样化的农村留守儿童教育帮扶方式 一是对农村留守儿童实施分类帮扶。根据监护情况,将农村 留守儿童分为祖辈监护、亲戚监护、自己照顾等类型;按照性 别,将其分为留守女童和留守男童;按照年龄,将其分为学前留守 儿童、小学留守儿童和初中留守儿童等。不同类别农村留守儿 童的具体处境不同,他们的具体需求也是不同的,所以要按照不 同类别农村留守儿童的实际需求,给予相应教育帮扶,切实提高 教育帮扶的现实针对性和实效性。一般来讲,年龄越小的农村留 守儿童,比如学前和小学阶段的农村留守儿童,越需要给予心理 方面的关怀和疏导,而初中阶段的农村留守儿童更需要学业方面 的辅导和支持。 二是对农村留守儿童实施动态帮扶。农村留守儿童的留守 类型以及具体处境和需求是不断变化的,应按照农村留守儿童的 动态变化,相应地调整帮扶内容和帮扶措施,实施动态化的教育 帮扶。 三是对农村留守儿童实施模块化帮扶。按照农村留守儿 童“五位一体”教育精准帮扶内容,可以设计专题式内容,实施 模块化帮扶。以扶德教育为例,将帮扶内容设计为道德认知、道 德情感、道德意志和道德行为四个大类,以及掌握道德基础知 识、提高道德认知水平、激发道德情感体验、促进道德情感发 展、加强生活目的教育、加强意志自我锻炼、培养道德行为习 惯和反复实践道德行为八个模块,实施模块化帮扶。 四是对农村留守儿童实施研讨式帮扶。组织班主任、任课 教师和留守儿童进行座谈研讨,对农村留守儿童教育帮扶过程存 在的问题进行对话和交流,实施开放式、互动式、融通式交流研 讨培养。 (三)实施个性化的农村留守儿童教育帮扶方法 农村留守儿童都是一个个鲜活的生命个体,具有不同的兴趣 爱好、知识水平、情绪情感状况等个性化特点,因此农村留守儿 童教育帮扶过程中要实施个性化的教育帮扶方法,切实促进他们 健康成长和发展。 一方面,要制订农村留守儿童个人帮扶计划。由于每个留守 儿童具体处境不同,需要帮扶的内容也不同,所以教师要针对不 同农村留守儿童具体情况和需求,制订有针对性的个人帮扶计 划,以此来提高教育帮扶效果。当然,在制订帮扶计划过程中,教 师一方面要和农村留守儿童进行充分的沟通和交流,详细地了解 和掌握农村留守儿童在家庭和学校等方面情况。 另一方面,要建立农村留守儿童个人成长档案。成长档案是 个体成长资料库,能够反映个体成长的总体状况。很多农村留守 儿童从幼儿园就留守在家,建立个人成长档案就有助于不同学段 教师了解他们成长的轨迹,从而采取个性化方法施教。给农村留 守儿童建立个人成长档案,要尽可能收集所有成长资料,包括心 理、道德、学业等全方位相关资料,以便其获得更多的个性化帮 扶。总之,农村留守儿童教育精准帮扶的前提是精准地掌握每个 农村留守儿童的信息,建立个人成长档案能够为此提供支撑。 (四)创新农村留守儿童教育帮扶实践体系 一是课堂帮扶与课外帮扶相结合。课堂是农村留守儿童成 长的重要场域,教师应抓住课堂契机,围绕学业发展主线对农村 留守儿童实施全面帮扶,促进他们学业、道德、意志等方面的成 长和发展。课外是课堂的延伸,学校宿舍、食堂、操场等农村留 守儿童成长的重要场域,蕴藏着诸多教育契机,教师要发挥自己 的教育智慧,善于捕捉每一个帮助他们成长的机会。把课堂教学 过程中对农村留守儿童的帮扶与课外活动过程中对农村留守儿 童的帮扶结合起来,可以实现在学校生活中对农村留守儿童“全 时空”帮扶。 二是线上帮扶与线下帮扶相结合。线上帮扶就是通过网络 等途径在虚拟空间中开展对农村留守儿童帮扶工作,线下帮扶就 是通过面对面方式在现实世界中开展对农村留守儿童帮扶工 作,发挥两者优势和实现优势互补,提升帮扶效果。特别是线上 帮扶能够跨越时空的限制实施即时帮助,达到快速和便捷的效 果;同时对于面对面不便交流和探讨的问题可以通过线上匿名形 式进行,既能够及时获得指导和帮扶,还可以有效保护农村留守 儿童的隐私。 三是校内帮扶与校外帮扶相结合。校内帮扶是由学校组织 的帮扶活动,校外帮扶是由政府和社会组织等开展的帮扶活 动,两者结合是资源的有机融合,有利于形成帮扶合力。校外帮 扶活动组织过程中需要注意的是,一切帮扶活动都要以促进农村 留守儿童成长和发展为目的,以及符合道德关怀的要求,要坚决 警惕和摒弃那些损害和伤害农村留守儿童的所谓的“帮扶活 动”。（留守儿童“五位一体”教育精准帮扶） 9.问题分析：高等教育刚刚步入大众化时期，探索学生工 作管理的新模式和新方法势在必行，根据国家教育部政策文件 的相关要求，结合理工科院系学科特点，提出“五位一体”学 生工作阶段式管理模式，即辅导员、班主任、励志导师、专业 导师和朋辈导师分工协同、密不可分和协调统一的工作机 制，达到有效管理学生的目的，提高本科生人才培养质量，促 进学生成人成才。 在党中央、国务院对大学生思想政治教育工作高度重视的 大背景下，不断加强辅导员、班主任、励志导师、专业导师以 及朋辈导师“五位一体”的高校学生工作管理机制尤为必 要，从思想统一、人员配备、政策保障等方面开展卓有成效的 工作，实现这五支队伍的1+1＞2效应，是当前很多高校面临的 迫切问题。 对策：（一）统一思想，加强领导 教育部在《关于加强和改进高等学校辅导员、班主任队伍 建设的意见》指出：“加强辅导员、班主任队伍建设，是加强 和改进大学生思想政治教育和维护高校稳定的重要组织保证和 长效机制，对于全面贯彻党的教育方针，把大学生思想政治教 育的各项任务落到实处，具有十分重要的意义。” 从新中国成立至今高校70多年的育人实践来讲，加强辅导 员班主任工作对全面贯彻党的教育方针，把大学生思想政治教 育的各项任务落到实处，具有十分重要的意义。 随着高等教育由精英化转向大众化，大学本科段教育已发 生了明显的变化，如本科生源的变化、高校师资结构的变化、 人才需求的变化、就业竞争的变化等。 面对这些情况，如何保证教育质量不下降且能够稳步提 高，培养出更多受社会欢迎的高质量人才就成为了高等学校所 考虑的核心问题，各高校要建立党委领导、职能部门协调、院 系分工负责的辅导员、班主任、励志导师、专业导师和朋辈导 师“五位一体”的学生工作管理机制，像重视业务学术骨干一 样重视五位导师的选拔、培养和使用，使他们干事有平台、发 展有空间，充分调动他们工作的积极性和创造性，使他们较好 地履行培养德智体美全面发展的社会主义合格建设者和可靠接 班人的工作职责，这是“五位一体”学生工作队伍相互协作的 前提。 （二）强化选拔，提高素质 “五位一体”学生工作管理队伍，对于高校履行育人使 命、满足学生成长成才的需要，显得尤为重要。 教育部文件要求，要把德才兼备、乐于奉献、潜心教书育 人、热爱大学生思想政治教育事业的人员选聘到班主任队伍中 来，建设一支政治强、业务精、纪律严、作风正的队伍。 部分高校在实践中，选拔新进校的年轻专业教师担任学生 辅导员，聘请学术有专长、学生信任并喜欢的中青年骨干教师 担任班主任，选任授课经验丰富的教师担任励志导师，聘用科 研经验丰富和实践创新能力强的教师担任专业老师，选拔学习 成绩好、责任心强、性格较好的高年级学生担任朋辈导师。 朋辈导师对学生的影响最好也是全过程和全方位的，还应 注意确定在校生朋辈导师的过程也应是一个“双向选择”过 程，应重视做好让学生了解朋辈导师、让朋辈导师了解学生的 基础工作，努力使朋辈导师和所导学生结成的关系更加合理、 更加和谐，以增强“朋辈导师制”的成效性。 这种多渠道选拔五位导师的方法，使其不局限于“五位一 体”学生工作队伍思想政治教育，而是拓展到专业引导、学业 指导、学风建设等诸多方面，有效延伸了思想政治教育的空 间，为促进五位导师相互协作奠定基础。 （三）各司其职，通力合作 辅导员、班主任、励志导师和专业导师和朋辈导师都承担 着培养人、教育人、影响人的重要职责，是大学生思想政治教 育和成人成才的组织者、实施者和指导者。 从管理分工的角度讲，辅导员主要开展学生思想政治教 育、学生发展辅导和学生事务管理，班主任则侧重于学生的教 育管理，对个别学生的思想问题要给予引导和疏通，励志导师 致力于学生的个性化培养，解决入学新生的专业迷惑，专业导 师偏重精英化职业化教育，为学生的职业发展献言献策，朋辈 导师利用天然的优势，即在校学生处于同一个年龄段，有着相 同的生活环境、相近的成长经历以及相似的知识背景，他们对 学生的学习、生活、发展等各方面的情况有着切身的体会和感 受，与低年级学生有更多的共同语言，能够很快并且较深地与 低年级学生产生共情，与教师导师制相比，朋辈导师制更容易 形成融洽的辅导关系。 从工作对象来看，辅导员负责一个年级学生的思想政治教 育工作，而班主任则负责一个教学班级学生成人成才，励志导 师负责3至5人大一新生的专业认同培养，励志导师负责3至5人 高年级学生的实验研究指导，朋辈导师主要负责一个班级的新 生入学、创造良好学习氛围。 从工作内容讲，班主任更侧重于学生的学习指导和学风建 设、日常班级管理、学生成长发展规划指导、课外科技活动指 导，以及敏感事件和特殊时期的学生引导方面，辅导员侧重于 手续性的、事务性的、年级性的工作，励志导师和专业导师指 导学生专业方面问题，朋辈导师则侧重于示范榜样影响。 班主任、励志导师、专业导师朋辈导师与辅导员工作之 间的关系应当是点和面的关系，五位导师的工作分工不分 家，在班集体建设方面、学生专业学习、在个例学生的帮助和 引导方面，彼此互为补充。 这种各司其职、通力合作的工作方法，是五位导师相互协 作的核心。 （四）搭建平台，共同提高 随着教育对象、内容、教育形式的变化，大学生思想政治 工作不仅常做常新，也变得日益复杂，这对五位导师获取信 息、提升工作水平、增强解决复杂问题能力等，提出了更高的 要求。 辅导员经常有机会参加多层次的专业化培训，领会上级精 神、获取多方面信息的渠道更多，班主任、励志导师和专业老 师与学生因为有专业的媒介，交流和沟通更通畅，更容易赢得 学生的信任，更容易了解学生的所思所想，朋辈导师因为其自 身特点和优势，可以利用自己的“前车之鉴”作为低年级本科 生的“后世之师”去提醒、引导和和帮助。 五位导师经常沟通，不仅可以加强学习、加强交流、共享 信息，而且可以更好地提升工作能力，有效开展工作。 搭建广泛的沟通平台，加强学校间、学院间辅导员班主任 励志导师专业导师和朋辈导师的交流，将有助于其紧跟时代步 伐，加强相互学习和借鉴，更好地做好育人工作。 搭建平台、共同提高是五位导师相互协作的发展动 力。（高校“五位一体”管理） 10.问题分析：自主创新能力不足。创新能力不足已经成为 制约我军建设发展和战斗力提升的突出矛盾。从总体上看，装 备建设科技创新基础还不牢，自主创新特别是原始创新能力仍 是重大“短板”，多数核心产业大而不强，关键领域核心技术 受制于人的格局没有从根本上改变，同世界军事强国相比仍有 较大差距。 对策：转变装备技术创新单一投入模式。目前，我军装备 技术创新仍未摆脱中央财政资金“包打天下”的单一投入模 式，不适应高新技术发展高投入高风险高回报的特征。应充分 借鉴国内外经验，创新和改进政策支持方式，发展和完善政策 性金融工具，探索风险投资等手段，促进财政资源和金融资源 的结合，有力支持重点产业技术发展、中小微企业创新和技术 改造，更好发挥装备建设投入的引导和带动作用。（构建“五 位一体”装备科研生产体系） 11.问题分析：沿湖县（市、区）和市直有关部门领导系统 观念还不够强，仍然就环保说环保、就生态论生态，没有把生 态、生产、生活统筹起来考虑，在前瞻性思考、全局性谋划、 整体性推进方面还有欠缺，导致工作方法、组织协调、项目推 进、工程管理等方面都还存在一些困难问题，具体表现在5个方 面：一是贯彻落实习近平生态文明思想还有差距。从干部方面 看，“绿水青山就是金山银山”的理念树得不够牢，完整准确 全面贯彻新发展理念不到位，对“16字治水方针”贯彻不彻 底，致使我们的工作与中央的决策部署和省委、市委要求还不 相适应，少数干部对工程建设的必要性紧迫性认识不够深刻。 从沿湖群众层面看，存在更多突出眼前利益和经济效益，固守 落后的生产方式，与日趋严格的生态文明建设要求格格不入。 二是工作思路不够清晰。对县情湖情认识不清、把握不准，少 数干部存在“抽调尾水至库塘会造成新的污染，雨季泄洪污染 转移的嫌疑”等片面认识和错误倾向，尚未形成“污水入湖是 污染、用于灌溉是肥水”的辩证思维；对灌溉工程现状掌握不 清楚，治理思路不明晰，在“农业尾水截住不入湖是关键、用 好调蓄带水是重点、灌区工程具备条件是基础、现代化农业设 施建设是长期过程”等方面的认识还不到位。三是项目实施存 在短板弱项。项目谋划不够精准，以水定产、以水定项目的导 向不明确，有的政策研究不透，口径把握不准，不分类别包装 项目，导致项目争取困难；有的对项目的技术性、经济性、合 理性研究不够，更多的依赖第三方，造成项目投资概算规模过 大；有的只注重治理末端，缺乏系统谋划、全盘考虑，导致工 程建成后效益发挥不明显。项目前期工作经费缺乏，组织协调 工作乏力，导致许多项目未按计划启动，有的要素不全就开 工，存在开工即停工的现象。在建项目推进缓慢，由于政府筹 资不到位，企业垫资能力弱，项目资金到位率低，部分项目群 众工作不够深入，存在阻工现象，许多工程干干停停、长期拖 延。以上种种原因，导致项目建设难以系统推进，湖外农业用 水循环暂时无法闭环，灌区工程项目有待实施深化。四是统筹 协调不够有力。党委领导、政府主导、部门协同、群众参与的 工作格局尚未完全形成，市、县“湖泊革命”指挥部的组织协 调督促功能有待加强，市直部门向上争取项目工作力度不 够，县（市、区）党委、政府主体责任发挥不力，基层干部抓 落实能力不强，人民群众的积极性没有充分调动起来。五是体 制机制不够健全。“三湖”保护条例修订未完成，法治监督体 系不够严密，依法治理能力有待提升；水权水价改革缓慢，有 效稳定的投融建管营机制尚未形成，在融资建设管理方面还缺 乏系统的配套措施；调蓄带运行管护、水资源调度以及监管考 核等机制不完善，责任缺位、管护不到位情况不同程度存 在；部门职责交叉、条块分割问题依然突出。 对策：（一）以提高思想认识为切入点，大力营造良好的 实施氛围。要通过理论学习中心组集中学习、召开专题会议、 邀请专家学者授课、加大媒体宣传力度等方式，做好舆论引 导，营造良好氛围，凝聚工作合力。一是讲清讲透理论政策。 组织干部群众学深悟透习近平生态文明思想，全面完整准确贯 彻新发展理念和“16字治水方针”以及省、市相关要求，把实 施灌区工程作为检验干部立场、品质、能力、意志的试金石。 二是讲清讲透法律法规。要靶向发力、精准施策，宣传好环境 保护法、水污染防治法、水法、农田水利条例、取水许可和水 资源费征收管理条例、“三湖”保护条例等法律法规，增强干 部群众尊法学法守法用法意识。三是讲清讲透县情湖情。大兴 调查研究之风，用脚步丈量灌区，摸清实施灌区工程的基础和 条件，找准短板和缺项，让干部群众知晓沿湖三县（市、 区）都是水资源紧缺地区，进一步深化水是生命之源、生产之 要、生态之基这一科学判断的认识；让干部群众知晓生产生活 污水不能入湖、不能外排是基本要求，入湖是污水、灌溉是肥 水具有国家标准［按照2021年发布的国家农田灌溉水质化学需 氧量（CODcr）/（mg/L）标准是，水作≤150、旱 作≤200］；让干部知晓生产和生态需要统筹、不能割离，只有 把环境保护与社会经济活动全面有机地结合起来，才能走出一 条既能保证经济增长和社会发展，又能维护生态环境的可持续 发展之路；让干部群众知晓治理与保护的根本在于水，通过实 施灌区工程，既解决了水资源紧缺问题，又解决了污水入湖问 题，更解决了产业发展问题，是一举几得的好事。四是讲清讲 透方式方法。实施灌区工程，必须具备创新的思维、科学的规 划、可行的项目、严密的组织、精准的措施和不达目的不罢休 的坚强意志。 （二）以强化组织协调为关键点，推动形成“一盘棋”工 作格局。灌区工程是一项系统工程，需要系统筹划、各方配 合、协同作战。一是要健全统一高效的组织指挥体系。依 托“湖泊革命”指挥部，充分发挥“湖泊革命”指挥部指挥、 统筹、组织、协调作用，健全完善市、县两级组织指挥体 系，充分调动农业农村、林草、水利、自规、抚管等部门的积 极性和主动性，抓重点、攻难点、树亮点，及时高效推动灌区 工程。二是要健全清晰精准的政策衔接体系。要吃透掌握中 央、省能够支持的相关政策，明确界定市级支持范围，有的放 矢，谋划项目；要把行政资源及项目、资金等向先行先试地 区倾斜，集中火力进行攻坚，确保建一片成一片、示范带动一 片。二是要健全完整全面的责任落实体系。要清单式明责，将 责任落实到单位、分解到岗位，做到人人担责。要联动式履 责，以灌区工程建设具体项目为中心，各级各相关部门统分结 合、联动工作、各执其事，发挥县（市、区）的主体作用，抓 好项目规划和组织实施；发挥市直部门的协同作用，抓好工程 建设的向上争取和向下指导工作；发挥乡、村、组的配合作 用，做好宣传发动工作，解决工程项目推进中存在的具体问 题。要链条式督责，坚持问题导向、结果导向，对工作进行追 根溯源，全方位督促检查和考核，并将检查考核结果作为干部 评先评优、选拔任用的重要依据，对履职不到位的进行追责问 责。 （三）以促进项目实施为着力点，加快推进工程建设进 度。要树立项目为王的理念，以高质量项目支撑灌区工程。一 是要落实规划。沿湖三县（市、区）要因地制宜，结合现状和 需求，兼顾当前和长远，切实做好本地区灌区工程总体规 划，制定具体可行的实施方案。要把灌区工程总体规划与国土 空间总体规划、“十四五”规划、“三湖”保护治理规划和相 关专项规划相衔接，统筹考虑土地、林地、环评、水保等要素 配置，重点解决部分工程开挖和范围内农业种植结构调整与现 行土地政策之间产生的矛盾，确保项目能落地。二是要做实前 期。要做好项目储备，建议市财政适当安排项目前期工作经 费，市直部门加强对县（市、区）的指导和向上协调争 取，县（市、区）要瞄准国家政策支持、央企国企投资和金融 机构融资方向，尽快组织可研和初设工作，谋划储备一批优质 项目，建立项目储备库。要重视项目包装，可采取市场化手段 引入专业机构介入项目包装工作，对上级有支持意向的包装为 立项争资类项目，没有支持意向的包装为市场投资类项目。三 是要把握节奏。要抓重点，从污水入湖这个主要矛盾抓起，从 容易见效的地方入手，先行突破，分批分期推进，切忌一哄而 上、一口吃成一个胖子。比如，星云湖、杞麓湖要以南岸片区 作为突破口，抚仙湖要以北岸片区作为突破口，选择基础条件 较好的区域先行先试，以点带面，整体推进。四是要加快进 度。在建项目要采取目标倒逼、工期倒排、挂图作战的方 式，强化部门服务，加强跟踪管理，及时解决资金调度等制约 工程进度的“卡脖子”问题，防止出现烂尾工程。新建项目要 加强组织领导，突出部门协同，强化施工管理，提供要素保 障，切实解决项目推进中的困难和问题，尽快形成投资量、工 作量、实物量。 （四）以拓宽投融资渠道为支撑点，解决资金不足难 题。要尽力拓宽灌区工程筹资渠道。一是积极争取中央、省的 专项转移支付和生态功能区转移支付资金支持。二是建议市级 财政每年安排一定的灌区工程专项资金。三是根据债券资金发 行管理政策规定和申报要求，将具备条件的项目认真包装，积 极争取上级政府专债资金支持。四是通过水价改革、特许经营 权，赋予项目收益，依托国有平台公司向国家政策性银行争取 金融支持。五是通过水价改革，以特许经营权招募社会资本参 与建设。六是通过土地整治，新增耕地指标、水田指标产生收 益用于工程建设。 （五）以水权水价改革为突破点，推动农业高效节水减 排。要坚持“先建机制，后建工程”，把灌区建设运维与推进 农业水价综合改革统筹起来，推动水权水价改革走在全市前 列。一是积极探索水权改革。按照优先保证生活用水，合理增 加生态用水，严格控制灌溉用水的原则，健全用水权交易机 制，将县级用水总量控制指标逐步分解到各乡（镇、街道）以 及各行政村，细化到生产、生活、生态三个方面，确定各类用 水定额，进行水权分配、登记，由县（市、区）水利局发放水 权证书，建立水权交易市场进行水权交易，完善最严格的水资 源管理制度。二是深化农业水价综合改革，健全水价形成机 制，科学制定农业用水价格，合理把握调价幅度和节奏，稳步 推行分类定价、超定额累进加价、精准补贴和节水奖励制度。 三是通过农业水价综合改革，逐步形成稳定的灌溉增效、用水 付费、精准补贴、节水有力的农业水价政策体系，增强群众节 约用水意识，引导发展高效节水灌溉，改变“大水漫灌”的传 统生产模式，促进农业尾水最低排放。四是推进智慧水网建 设，把农业水价改革与智慧水网建设相结合，建成集计量、收 费、管理于一体的现代化农业用水设施，有效解决农业用水管 理难、收费难问题，突破“先用水、后交费”的传统管理模 式，实现从水源地到用户末端供