关于破解纪检监察干部监督 难题严防灯下黑的调研与思考 纪检监察机关是推进全面从严治党的重要力量，纪检监察队伍在党的反腐败斗 争攻坚战持久战中始终冲锋在最前面，是一把掌握执纪执法职权的“反腐利剑”。在全 面抓好纪检监察队伍建设的同时，加强对监督者的监督、强化对执纪执法职权的约 束已成为一个现实而紧迫的课题。习近平总书记鲜明指出：“党的十八大以来，我多 次谈到‘谁来监督纪委’、防止‘灯下黑’，这就是监督者要接受监督的问题。这对行使 监督权的机构和同志同样适用。” 一、加强对纪检监察队伍监督的现实必要性、紧迫性 纪检监察队伍是捍卫党纪、国法的“忠诚卫士”，掌握着执纪执法的职权。从某种 意义上讲，任何权力都是“双刃剑”：如果正确使用，就能够有利于党和国家事业发 展、保障人民福祉；如果滥用乱用，则会极大伤害政治生态，损害党和政府的公信 力。经过多年来强力正风肃纪反腐，全党、全社会凝聚起纠风治弊的强大正能量。 在这个关键阶段，进一步加强对纪检监察队伍的监督，严惩严治少数纪检监察队伍 中的违纪违法人员，不仅是净化这支“纪律部队”的迫切需要，更是将“反腐利剑”擦得 更亮、推动党风廉政建设和反腐败斗争向纵深发展的现实要求。 （一）纪检监察队伍在全面从严治党、正风肃纪反腐中发挥了重要作用。在 党的各个历史时期，纪检监察队伍都为党实现自我净化、打击惩治腐败作出了重 要贡献。习近平总书记指出：“我们以‘得罪千百人，不负十四亿’的使命担当去疴治 乱，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持受贿行贿 一起查，坚持有案必查、有腐必惩，坚定稳妥、有力有效查处了一批新中国成立以 来十分重大的案件，‘打虎’‘拍蝇’‘猎狐’多管齐下，坚决消除腐败这个最大危险，坚 决打赢反腐败这场输不起的斗争。”在与腐败问题和不正之风的正面较量中，各级 纪检监察机关始终处在第一线，绝大多数纪检监察人员始终牢记捍卫党纪、国法 的初心使命，在监督检查、审查调查、案件审理、巡视巡察等各个岗位忠实履行 职责，使腐败分子受到应有惩处，彰显了“反腐利剑”的作用。在党的十八大至二 十大的十年中，全国纪检监察机关共立案464.8万余件，其中，立案审查调查中管 干部553人，处分厅局级干部2.5万多人、县处级干部18.2万多人，立起了党纪、 国法的刚性和硬度。面对反腐败斗争中遇到的各种腐蚀拉拢、人情干扰甚至威逼恐 吓，大多数纪检监察人员能够站稳政治立场，坚守党性原则，严格工作纪律，以认 真较真、敢于斗争的担当精神从严执纪执法、坚定惩贪肃腐，为推动党风廉政建设 和反腐败斗争向纵深挺进贡献了智慧和力量，树立了纪检监察队伍忠诚干净担当的 良好形象。 （二）纪检监察机关职权持续拓展和延伸。党的十九大以来，党的纪律检查体 制改革、国家监察体制改革和纪检监察机构改革有机融合、一体推进，依照宪法由 各级人民代表大会产生国家、省、市、县等四级监察委员会，与党的纪律检查委员 会合署办公，一体履行纪检、监察两项职责，形成对所有行使公权力的公职人员监 察的全覆盖。2018年3月20日，中华人民共和国主席习近平签署主席令，颁布施行 《中华人民共和国监察法》，之后相关部门陆续出台一系列法规规定，整合行政监 察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作，使纪 检监察的概念产生新的内涵、工作职能实现新的拓展、工作方式发生新的变化。随 着改革的持续深入和反腐败斗争的需要，纪检监察人员掌握执纪执法的职权越来越 重要，相应带来在履职用权上的廉政风险也在不断加大。如果个别纪检监察人员对 违纪违法问题“睁一只眼闭一只眼”，或者“高抬贵手”“从轻发落”，就可能使腐败分子 受到相对较轻的处罚，甚至“逃过一劫”；反之，如果纪检监察人员在执纪执法中滥用 职权，对党员干部存在的一般性问题上纲上线“扣帽子”，也可能导致他们受到过重处 理，损害他们的正当利益。一旦对执纪执法的监督制约跟进不够有力，少数别有用 心的人就可能借机以权谋私、违纪违法。 （三）执纪违纪、执法违法的“害群之马”时有显现。从党的十八大以来的执纪 执法情况看，虽然大多数纪检监察人员坚持“严人必先严己”，做到了自身正、自身 硬、自身廉，树立了“纪律部队”的良好形象，但也有少数人作风不纯、守纪不严，执 纪违纪、执法违法，腐化堕落、清廉失守。纪检监察人员滥用职权的表现形式很 多，从纪法本质上讲，主要是违反党的工作纪律，将手中的执纪执法职权与腐败分 子做交易，并在获取利益“回报”中发生权钱交易、权色交易等触碰党的廉洁纪律、 生活纪律问题，甚至发生受贿等违法犯罪问题。有的被动接受腐蚀“围猎”，在腐败 分子拉拢下采取泄露敏感信息、干扰审查调查、从轻定性量纪等方式帮助他们逃 避或减轻惩处，成为腐败分子的“保护伞”和“帮凶”；有的主动谋取私利，利用纪检 监察机关职责所形成的优势地位，通过向相关单位和部门领导干部请托、施压等方 式，为自己或他人谋取不正当利益；有的虽然没有借助执纪执法的职权谋利，但是 在落实中央八项规定精神以及遵守党的政治纪律、财经纪律、生活纪律还有国家法 律法规等方面自律不严、出了问题。2017年1月，中央纪委宣传部、中央电视台联 合制作的反腐电视专题片《打铁还需自身硬》揭露了中央纪委第四纪检监察室原主 任魏健、广东省纪委原书记朱国明、山西省纪委原书记金道铭等纪检监察人员严重 违纪违法问题，反映出纪检监察队伍中的“害群之马”不容忽视。2023年，全国纪检 监察系统共接收涉及纪检监察干部问题线索或反映4.65万余件次，处置涉及纪检监 察干部问题线索4.37万余件，谈话函询纪检监察干部1.46万余人次，立案纪检监察 干部8.977人，处分7.817人，移送司法机关474人，其中，处分厅局级干部207人、 县处级1.382人。这些数字反映出纪检监察人员违纪违法时有发生，必须引起高度重 视，加强对执纪执法者的教育管理监督。 （四）少数纪检监察人员违纪违法损害党纪、国法严肃性和权威性。纪检监 察机关无论是开展监督检查、审查调查，还是组织巡视巡察、作风督查，都是代 表党组织来实施的。在许多人眼中，纪检监察人员是党的纪律、国家法律的“守护 者”和“代言人”，是为广大党员、群众主持公道的“正义化身”。一旦身为监督者、执 纪执法者的纪检监察人员以权谋私、违纪违法，就会使党章和宪法赋予纪检监察机 关的执纪执法权从惩治腐败的“公器”变成少数别有用心的人谋取私利的“工具”，会在 很大程度上影响公众对党纪、国法严肃性的认识，影响对纪检监察机关权威性的认 可，甚至影响对反腐败斗争的信心。纪检监察人员执纪违纪、执法破法的危害不仅 仅局限于问题本身，其负面效应远大于一般党员干部违纪违法。 二、加强对纪检监察人员监督面临的矛盾问题 近年来，围绕加强对纪检监察人员的监督，各级纪检监察机关从编制体制、制 度机制等层面出台了一系列举措，重点抓住“治权”这个关键环节，加强对执纪执法 权的监督和制约，取得了初步成效。一是设置内部监督机构，中央纪委国家监委 设立机关纪委对机关干部进行监督，设立纪检监察人员监督室对本系统干部进行 监督，各级纪检监察机关也都设立相关专兼职机构加强内部监督，同时，还强化 案件监督管理部门从执纪执法业务层面的监督作用。二是完善对执纪执法权的制 约机制，陆续出台《中国共产党纪检监察机关监督执纪工作规则》《监督执法工 作规定》等纪检监察工作法规，着眼于加强对执纪执法权的制约明确一整套规定。 越重要事项的审批权限越高，执纪执法根据流程交由不同部门分段办理，等等，目 的就在于将权力细化分解、形成制约。三是明确各级监察委员会应当积极接受、配 合本级人民代表大会常务委员会组织的执法检查；对本级人民代表大会常务委员会 的执法检查报告提出的问题，应当认真研究处理，并向其报告处理情况。四是要求 各级纪检监察机关通过互联网政务媒体、报刊、广播、电视等途径，向社会及时准 确公开相关信息，并畅通外部对纪检监察机关监督的渠道，在党员、群众中聘请特 约监察员及时反映纪检监察机关和纪检监察人员的过失和不足。五是强调纪检监察 机关实行严格的准入制度，严把政治关、品行关、能力关、作风关、廉洁关，从源 头上确保纪检监察人员纯洁可靠。六是加大对纪检监察人员违纪违法问题的查处力 度，使一大批违纪违法的纪检监察人员受到处理，清除了队伍中的“害群之马”，并 将有关情况向社会公布，释放了刀口向内、绝不护短的鲜明态度，但从实践情况 看，对纪检监察人员的监督还存在一些矛盾问题。 （一）少数纪检监察人员廉洁从政、秉公用权思想树得不牢。思想是行为的先 导。一切违纪违法行为的内因都是在思想上对纪律、法律缺乏敬畏。尽管纪检监察 人员都在思想上、廉洁上经过严格的考察，同时还经常接受各种教育引导，但仍有 少数纪检监察人员没有真正做到“不想腐”。有的进入纪检监察机关之前就缺乏廉政意 识，但由于隐藏比较深或者手中尚不掌握权力而没有暴露出来，当掌握一定执纪执 法权后就不能坚持依法用权、秉公用权、廉洁用权；有的原本廉政意识比较强，但 走上纪检监察岗位后，由于理论武装和思想改造抓得不紧，导致遵纪守法的心理 防线放松。一旦纪检监察人员丧失廉政意识，就可能利用手中执纪执法权谋取私 利，主动寻找监督的“盲区”和制度的“空挡”来做文章，甚至在谋利欲望驱使下无所顾 忌地违纪违法。 （二）一些违纪违法分子想方设法拉拢腐蚀纪检监察人员。从各级纪检监察 机关查办案件看，纪检监察人员发生违纪违法问题绝大多数是被违纪违法分子“拉 下水”的。一些违纪违法分子自知存在违法乱纪的恶迹，为了逃避党纪、国法的惩 处，不择手段拉拢纪检监察人员作“保护伞”。有的在问题暴露之前就有意识地结交、 利诱纪检监察人员，甚至利用掌握的权力帮助纪检监察人员“办事”，从而建立密切 人际关系，待案发后凭借平日积累的“情分”，要求纪检监察人员帮助其应对组织审 查；有的受到组织调查后，利用金钱、美色等诱饵，直接或间接对经办或能够影响 其案件的纪检监察人员进行腐蚀“围猎”，促使其在办案中“网开一面”。面对违纪违法 分子各种形式的拉拢腐蚀，少数纪检监察人员的警惕意识和抵腐定力不强，在“糖衣 炮弹”的攻势下败下阵来，成为违纪违法分子的“俘虏”。 （三）纪检监察机关内控机制不够健全。从近年来发生的纪检监察人员违纪 违法问题看，少数人以权谋私主要是利用纪检监察工作机制、程序、监管上的漏 洞，凭借手中掌握的信息权、建议权甚至决策权来实现对被审查调查人的“关照”，并 以此换取利益回报。比如，保密机制不够完善，个别纪检监察人员将信访举报内 容、案件调查进展情况、纪检监察机关拟提出的处理意见等关键信息泄露给被审查 调查对象，使他们能够有针对性地实施串供、毁证等来逃避查处。再比如，决策机 制不够完善，信访举报和问题线索的处置、审查调查中的取证和谈话、违纪违法问 题的定性量纪等，在操作层面工作人员可能会有一定的自由裁量空间，由此形成不 同的处理方式有时会对被审查调查人的最终核查结论产生不同的影响。如果少数人 利用自由裁量空间给予被审查调查人“关照”，在程序上不容易看出问题，但客观上则 有可能促使出现有利于被审查调查人的处理结果。 （四）纪检监察人员违纪违法隐蔽性较强。纪检监察人员作为承办纪检监察 工作的“专业选手”，普遍积累了一定的开展监督执纪问责和监督调查处置等工作经 验，比较熟悉案件办理的方法、流程和一般工作规律。相对于一般党员、干部，对 他们的违纪违法行为查处难度更大。从中央纪委宣传部、中央电视台联合制作的反 腐电视专题片《打铁还需自身硬》中介绍的案例看，纪检监察人员违纪违法往往更 加隐蔽，经常通过“暗示”“意会”等模棱两可的方法，防止别人抓住把柄。如中央纪委 原第六纪检监察室副局级纪律检查员、监察专员罗凯，利用其职务影响力促使相关 地方领导为某房地产开发商在土地审批、工程项目等方面提供帮助，但却不直接向 地方领导提出要求，而是通过饭局把该房地产开发商介绍给地方领导认识，暗示对 该房地产开发商进行“关照”，如此即使将来事发也不容易被查实。由于纪检监察人员 在专业知识和实践经验上具有明显优势，纪检监察机关监督和发现少数违纪违法纪 检监察人员存在的问题并进行查处，比一般党员干部的难度要更大一些。 （五）外界对监督纪检监察人员缺乏专业知识和信息支撑。纪检监察工作是一 项专业性较强的工作，对普通党员和群众而言相对陌生，甚至带有一定神秘感。 一方面，多数普通党员和群众对纪检监察工作相关法规和工作流程不太熟悉，即使 少数纪检监察人员在执纪执法中存在违规操作行为，不熟悉相关业务的党员和群众 也不清楚该操作是否属于违规。比如，办案人员严禁对被审查调查人进行骗供、诱 供、逼供，但如果被审查调查人不了解相关规定，在遇到此类问题时就可能不会意 识到其中的问题，进而向有关部门反映。另一方面，为防止重要办案信息泄露，无 论是信访举报的处置，还是对违纪违法问题的审查调查，或者定性量纪意见的提 出，保密性要求都比较高，在办理过程中一般不对外公开，因此如果个别纪检监察 人员在工作中存在违反党的工作纪律和相关规定的行为，外界的党员和群众很难知 晓。尽管各级纪检监察机关从党员干部中选聘部分特约监察员开展监督，但他们更 多是从宏观层面提出意见建议，对具体个案的监督不易发挥作用。 三、加强对纪检监察队伍监督的思考与建议 信任不能代替监督，信任更不等于放任。加强对监督者、执纪执法者的监 督，既是提高纪检监察工作规范化、法治化、正规化水平的应有之义，也是确保 执纪执法的职权不被滥用的必然之举，还是回应公众关切，维护党纪、国法严肃性 和权威性的现实需要，必须摆上重要位置研究推动、抓紧抓实。2018年3月第十三 届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国监察法》，2018年12月中 共中央办公厅印发的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，2019年7月 中央纪委国家监委印发的《监察机关监督执法工作规定》等，都有相应章节阐 述。2020年12月，中央纪委办公厅印发《关于加强新时代纪检监察人员监督工作 的意见》，明确纪检监察机关的干部监督机构专职专责对纪检监察人员进行监督执 纪问责和监督调查处置，督促各级纪检监察机关和人员依规依纪依法