共同富裕背景下乡贤治村 的内生动力与法治化路径 一、引言：以T市H区Y乡为研究样本 村级组织作为国家政权的神经末梢，影响着国家政策与法 律的落地生效，关涉亿万农民的福祉，而村级组织发展质量又 与村干部的素养和能力密切相关，培养造就一支“懂农业、爱 农村、爱农民”的工作队伍是实现乡村振兴的重要条件。因 此，各地都把吸引外出村民回归参与乡村发展和治理作为乡村 振兴的重要举措，越来越多的返乡精英参与到家乡的治理当 中。在笔者所处的浙江省，乡贤担任村主职干部已成为常态。 在这样的情况下，充分发挥乡贤在村庄治理中的积极作用，避 免出现小部分精英凭借其自身优势占有治理资源，并运用治理 资源为自身谋取利益的现象（“精英俘获”）[1]，防止发生由 少数人控制村庄权力和资源（“寡头治理”）[2]的不良现 象，成为当下乡村振兴的当务之急。笔者作为选调生曾在浙江 省T市H区Y乡挂职副乡长两年，对回归乡村的乡贤参与村级治理 实践有着亲历式的观察与问题导向式的思考。通过T市H区Y乡这 个当下乡贤治村的样本，能够以点带面地窥见中国乡贤治村的 概貌。 Y乡地处浙江省T市H区西部山区，位于C水库北岸，面 积98.22平方公里，下辖11个行政村，户籍人口1.3万人，常住 人口约3000人。Y乡自然地理特征为“九山半水半分田”，经济 发展水平偏低。因地处偏远山区、C水库上游，受水源地保护限 制，自2015年起，区政府取消对Y乡的工业指标考核，产业主要 以农业和旅游业为主，基本没有工业。青壮年多数外出务 工，村落空心化和人口老龄化问题严重，村集体经济发展缺乏 活力。Y乡村庄的乡贤精英很大一部分都是在外经商获得一定财 富后，再返回家乡通过竞选担任村干部，参与村庄治理。 以2020年的村党支部换届选举情况为例，在11个行政村 中，10个村的一肩挑村支书、村主任有在外经商经历，其中7位 由商转政回乡发展，有3位仍然经营企业，且2位村支书所经营 的企业规模高达千万元以上。比如，J村支书在苏州承租了2栋 楼的经营权，年收入非常可观；K村支书在H区城区经营一个模 具厂，年收入也高达千万元。 二、乡村治理的既有格局与乡贤精英的村治参与 （一）乡村治理的既有格局 有学者认为，改革开放后的很长一段时间内，我国农村基 层形成了“乡政村治”结构，即国家在乡镇建立基层政权，乡 镇以下设立村民委员会，实行村民自治。这一结构为基层保留 了足够的空间，农民获得了前所未有的自由和权利[3]。随 着2006年农业税的全面取消，以及生育观念变化带来的农村计 划生育工作难度下降，农村基层组织得以从税费征收和计划生 育任务中解放出来，村干部的主要工作转为给村民提供优质的 公共产品和公共服务。乡村治理中，逐渐形成了三个圈层结 构：国家为上层行动者，乡镇基层政权与村级组织为中间层结 构，日趋分化的农民则构成社会力量的底层[4]。Y乡的情况总 体符合上述理论模型的推演，但在具体细节上表现出一定的地 域特色。 1.向农村输入资源的国家 我国是农业大国，重农固本是安民之基、治国之要。取消 农业税费后，对于乡村而言，国家从资源汲取者变成了资源输 入者，通过工业反哺农业、城市反哺农村和资源政策倾斜等各 种方式向农村输入资源。党的十八大以来，以习近平同志为核 心的党中央高度重视“三农”工作，启动实施乡村振兴战 略，输入到乡村的公共资源和项目大幅增加。这里的项目特指 中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方 式，其与财政转移支付的“专项化”演进以及国家职能部门管 理和治理目标的“项目化”过程密切相关。随着项目资金增加 和规模日益增大，除了工资和日常性支出之外，几乎所有的建 设和公共服务资金都“专项化”和“项目化”了，项目承载着 政策意向，勾连着中央、地方和村庄之间的权力、利益和创新 关系。 2.治权弱化的乡镇政府 乡镇政府是国家在乡村社会治理职能上的主要承担者，其 角色和功能随着国家目标以及国家与农民关系的变化而变化。 农业税费时代，乡镇政府承担的主要是税费收取职能，村级组 织以及村干部在乡镇政府的领导下，开展公共产品的供给工作 和收税、计生等管理工作，乡镇政府与农民的关系较为紧密。 农业税费取消后，乡镇政府缺少农业税费这项收入，出现财政 困难、资源匮乏等问题，导致政策执行能力与公共服务能力减 弱，整体治权弱化。原本因税费征收而紧密联合的乡镇政府和 村级组织逐渐分流，乡镇政府与农民的关系日益松散[4]。乡镇 政府既是上级政府向乡村社会延伸、实现管理权的机关，也是 广大村民的父母官，既要承担大量的上级政府委托或者法律法 规授权的管理任务，又要本着“为官一任，造福一方”的精神 为当地村民谋福利，虽然这两者从根本上讲目标是一致的，但 在具体操作环节仍然经常出现鱼与熊掌不可兼得的情况。乡镇 政府面临着城镇化与乡村社会发展之间的矛盾、农业与其他产 业之间的矛盾、对上负责与对下负责之间的矛盾，这些难以解 决的矛盾必然导致乡镇政府对乡村社会治理权力的弱化。 3.多元角色的村级组织 村级组织主要由村党组织、村民委员会、村务监督委员会 和村股份经济合作社组成。村党组织领导村庄的全局工作，在 实行村级组织“一肩挑”后，村主任由村支书兼任，在上级党 委的领导下开展工作，不仅要对下负责，还要对上负责。首 先，村级组织是党领导下的基层组织，村级组织的核心部分与 党在农村的基层组织（村党支部等党组织）合一。党的领导通 过“一肩挑”书记及党员村干部、村民中的精英党员等得以实 现，中央的方针、政策、决议可以无障碍地直达乡村各个角 落。其次，村级组织的底色仍然是农村基层群众性自治组 织，组织好村民的自我管理、自我教育、自我服务，实行民主 选举、民主决策、民主管理、民主监督是其主要功能，这一功 能主要通过村民委员会、村务监督委员会来实现。再次，村级 组织也是促进村集体经济发展、带领村民实现共同富裕的经济 组织。进入新时代，村级组织除了挖掘本村现有资源，实现提 升农产品附加值以外，更多的是承接乡镇和上级政府的转移支 付项目，发展村庄内的第二产业和第三产业。在调研过程 中，笔者作为J村的村官，J村不少村民在与笔者交谈的过程中 多次提到“没有项目就没有钱”“如何才能多拉几个项目到我 们村”等话题，表达了村民敦促村干部承接支农项目的意愿。 4.分化差异的村民 经过改革开放四十余年的发展，乡村社会早已不是整齐划 一，铁板一块。一小部分村民凭借得天独厚的先天条件和自身 的辛苦打拼，在较短的时间内集聚了大量的财富和资源，成为 乡村社会的上层精英；一部分村民紧随其后，成为乡村社会的 中间阶层；大部分村民，在国家政策的利好和乡村精英的带领 下，勤劳尽责、踏实肯干，过上了小康生活。一部分人先富起 来不是目的，先富带后富，最终实现共同富裕才是社会主义的 本质。事实上，一小部分通过各种方式先富起来、积累了较多 的财富和资源的本土精英，自然而然地成为其他村民争先学习 和效仿的对象，为其从事乡村治理工作奠定了基础。 （二）乡贤精英参与村治的制度功能与潜在风险 在面对外来的反哺资源时，出于节省交易费用的需要，客 观上必须以乡贤精英作为代理来承接，但是，因为乡村普遍缺 乏良善治理，乡村内部大部分收益被大农户和精英占有，出现 大户治理与“大农吃小农”型的合作，乡村公共利益被侵 蚀[6]。一言以蔽之，参与村治的精英扮演的角色由“代理 人”（既是国家利益代理人，又是村庄利益当家人，集政府行 政任务和村民自治利益于一体）[7]转变为“经营人”，村干部 理性经济人的私人属性必然驱使其在村庄经营活动中谋利，将 其公共身份与地位转化为个人的经济收益。“精英”与“寡 头”往往是相互关联的，“精英”的自利动机一旦膨胀，不受 基层民主和村民自治的约束，则必将异化为“寡头”，由乡村 治理和共同富裕的带头人变成被权力和资本裹挟侵害村庄公共 利益、阻碍乡村振兴的绊脚石。当然，乡村精英并不是单纯地 追求经济利益，个体理性、市场理性、乡村弱社会、政府支农 项目资源输入和各级政府的政策激励成为形塑返乡精英参与乡 村治理的驱动力[8]。正是这种多元动机和诉求为返乡精英在自 利与利他、个人与集体、家庭与村庄之间寻求平衡留下了空 间。更为重要的是，在我国当下乡村社会普遍“空心化”、乡 村振兴出现“结构洞”的背景下，返乡精英作为“结构洞”中 介者具有天然的优势[1]，对破解诸如个体农民原子化、缺乏组 织、动员成本高、交易费用高等乡村振兴中的各种困难和问题 具有不可替代的作用。因而，尽管面临精英俘获和寡头治理的 风险，依靠乡贤兴村治村仍不失为当下推进乡村振兴的一条可 行路径，关键是要在充分发挥乡贤精英兴村治村“代理 人”“中介者”“带头人”等积极作用的同时，规范和约束乡 贤精英的自利行为，防范和化解其角色异化的风险。 三、乡贤兴村治村推动乡村善治的动力机制 Y乡的村庄大多并未因城市发展带动工商业发展，带来土地 的非农使用、大量资源涌入、土地利益变现，因而属于“非利 益密集型村庄”[9]，村干部在村中的可图利益相对较少。 但Y乡的乡贤精英在治村的过程中也奉行着“内外有别”的行为 逻辑。在社会分化程度高、村社道德规范约束力低的农村，乡 贤兴村治村通常采用村内村外一致、遵循投资回报规律的市场 主义逻辑；在工商业欠发达的农村地区，乡贤在村外仍然遵循 市场主义和陌生人社会逻辑，在村内遵循的则是熟人社会逻 辑，村社道德规范、村规民约依然发挥较强的行为规范作用。 社会分化程度、乡村道德约束是两个短期内难以改变的因 素，行政规约却可以及时作出调整。当政府对乡贤村干部采取 强规约激励时，乡贤兴村治村的市场逻辑会被压制，而道德逻 辑会被激励，因此，建立制度化的行政规约激励机制，能够有 效解决转型时期农村社会道德约束力下降的难题[10]。 （一）政绩动力：基层政府的约束激励 当乡贤精英通过选举、任命的方式成为村干部，从而进入 乡村社会治理体系核心之后，其不仅是村民自治的组织者、村 庄经济社会发展的带头人，也是国家政权向乡村社会延伸的触 角。各级政府通过行政委托或者项目式激励等方式将政府行政 管理和公共服务等任务交由村级组织具体实施，并通过党对基 层党组织和党员的组织动员、考核监督等方式将官僚制的“压 力型”体制复制到村庄，将压力传导到担任村级党组织和村委 会干部的乡贤精英身上。党和政府对乡贤兴村治村行为的约束 主要体现为三个方面，即前端警示预防、中端管理考核和后端 监督查处。前端约束主要体现在换届选举中，基层党政机关对 村干部候选人的审慎选择和干部任职教育培训。村两委换届选 举是各类矛盾问题的多发期，容易出现贿选、拉票等乱象。Y乡 政府在选举之初就做好宣传和教育工作，要求村干部“遵守政 治纪律、不能损害村民和村庄利益”，这既是参选的基本前 提，也是当选的必然要求。中端约束主要体现在乡对村的日常 管理和考核上，如每季度的“头雁领航·村村竞赛”比拼，通 过对各村党建指数、平安指数、清廉指数等多方面的考核打 分，并最终排出名次，来实现对村级事务的监管。后端约束主 要体现在乡镇纪检监察部门的监督上，监督对象由党员干部扩 大到非党员干部，从事后被动处置到事前主动预防，形成了小 微权力监督的网状格局，为村级组织的清正廉洁提供了保障。 （二）声誉动力：乡村道德机制的规约激励 乡土社会蕴含着一套自我维系的治理规范，这套规范中的 一部分被上升为国家意志，被制定为国家法律法规，成为国家 正式制度的组成部分，但仍有相当大一部分并未被正式制度体 系所吸纳，而是以非正式制度的形式存在，其中不乏乡村传统 和道德规范。熟悉并尊重这套道德机制的人方能在乡村社会立 足。无故破坏乡村传统和道德规范，则可能遭遇各种非正式的 惩戒。处于村落结构上层的乡贤村干部若要依靠这套非正式制 度，把它作为乡村社会治理的重要工具，则必须带头遵守这些 非正式制度，以高洁的品行为自己兴村治村的权威添砖加瓦。 乡贤村干部在外经商获取了一般村民难以企及的财富，往往对 村级组织提供的工资等经济报酬忽略不计，部分人甚至在参政 之初就宣称自己不领取村委的工作报酬，在治村的过程中还往 往自行出资来增进村庄福利或帮助村民解决困难。村民也相信 乡贤村干部一般不会侵吞村集体经济资产，从而减少了不信任 感。这种良性互动使得乡贤在乡村场域内具有了普通村民难以 企及的道德优势，这种道德优势又会降低乡贤兴村治村的成 本。但是，通过当兵、上学、经商等渠道成功进城的精英早已 经脱离农村，其行为准则和工作理念都深受城市生存法则的影 响，因而返乡村干部在处理村级事务时也会出现手足无措的情 况。J村支书是江苏一家大企业的经营者，他曾对笔者说 道：“担任书记后，面对村庄内一些鸡毛蒜皮的事情，真是感 到头疼，比管企业还麻烦。如果不是为了回馈家乡，真想撒手 不干了。”由此可见，村民生产生活彼此相连，高密度的人情 关系互动，村庄里的人会特别在意周围人对自己的看法，以至 于成就感与挫败感皆系于此。这使得德行评价成为个人和家庭 社会地位高低的重要标准，“好名声”成为乡贤村干部积极行 动的重要动力。 （三）制度耦合：多重身份与目标之下的综合考量 如前所述，乡贤在乡村社会中的身份与角色是多重的，既 是乡村社会的一分子，也是乡村社会的上层人士；既是村民自 治的带头人，也是国家政权在乡村的代理人；既是融入党政体 制的政治人，也是创业兴业以及发展集体经济的经济人；既是 受到乡音乡情羁绊的感性人，也是熟谙组织运行管理和市场经 济规律的理性人。正因如此