关于全市机构编制资源配置情况的调研报告 习近平总书记在二十届中央机构编制委员会第一次会议上的 讲话中强调：“做好当前和今后一个时期机构编制工作，要加 强顶层设计和整体谋划。”为落实总书记重要讲话精神，市委 编办始终坚持以人民为中心的工作导向，通过大数据分析我国 和**市人口发展变化趋势，对机关事业单位人员编制现状和存 在问题进行了调研分析，对未来人员编制结构发展趋势进行了 科学研判，对创新编制管理方法路径进行了探索创新，力求更 好服务保障全市经济社会高质量发展。 一、从可持续发展视角看**市当前编制资源结构配置特点 **市把服务保障党的二十大作出的一系列事关全局的重大决 策部署摆在突出位置，根据职能配置和工作任务科学分配编制 资源，积极保障国家重大战略和省、市重点工作的编制需求。 从经济社会可持续发展的角度看，目前**市在编制资源配置、 新老人员接续、严控人员编制总量等方面，总体是符合全市发 展需要规律的，主要特点如下： 一是干部队伍接续呈现良性循环。毛主席在党的六届六中全 会上指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”干 部队伍梯次建设也是人员编制管理的重要方面。为此，从年龄 结构方面，我们以每5年为一个年龄段，对全市在职在编人员进 行动态统计，形成年龄分布饼状图，每个年龄段基本维持 在15%左右，分布基本平衡，呈现了良性的人员状态。从人员学 历上看，**市公职人员受教育程度越来越高，由十年前的大 专、本科为主，提高到当前的本科、硕士为主（占总人数 的73.2%），人员基本素质和核心能力不断提高。整体上 看，**市公职人员队伍能够实现新老人员的有序交替。 二是重大战略、重大领域得到重点保障。党的二十大明确提 出：“必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是 第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动 发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优 势。”**市围绕科技强市、制造立市发展战略，对科技、工业 等战略需求领域从机构编制资源方面予以重点倾斜。在机构设 置上，创新组建了科学院、科技创新发展中心、企业创新发展 服务中心、中医药实验室等新兴机构。在编制使用上，集中全 市编制资源对这些领域进行了重点保障，如统筹500名事业编制 支持科学院的发展。 三是民生领域得到有效支持。重视研究解决人民群众普遍关 切的体制机制问题，对教育、医疗、社保等民生领域加大编制 支持力度，增大学校、公立医院的用编自主权，在教育系统全 面推行“县管校聘”，推动教师合理流动，促进义务教育均衡 发展；在卫生领域，建立医共体统一管理机制，推进区域医疗 资源配置更加合理高效，实行乡村医生“乡聘村用”，提高基 层医疗服务能力。 四是编制分布得到动态调剂。针对各地普遍存在的地区间、 层级间编制分布不合理，“做加法易、做减法难”等现实问 题，**市从经济社会发展变化情况出发，推动编制资源总量控 制、动态管理、按需调节，探索出了指标量化测算法来科学分 配编制资源。 五是用编缺口得到周转补给。灵活使用周转编制，建立市直 事业单位编制周转池，用于解决市委市政府重点工作、急难险 重工作领域临时性、周转性用编问题；建立全市中小学教职工 编制周转池，用于解决因人口虹吸效应明显产生的个别中小学 急需用编问题；建立人才专项编制周转池，用于解决人才引进 急需用编问题；建立人大、政协机关过渡性周转编制池，用于 解决部分年龄较大领导干部转岗到市人大、政协任职用编问 题。 六是基层用编得到倾斜保障。探索开通多种渠道，将市县改 革精减出的编制资源向基层重点民生领域和乡镇一线下沉。开 辟基层人员成长通道。围绕基层治理专职人员较少的情况，每 年从市级层面拿出100名编制，保障县区基层一线招聘事业单位 人员用编，形成从优秀社区工作者中录用乡镇（街道）事业单 位人员的长效工作机制，畅通基层优秀从业人员的成长渠道。 深化“减县补乡”工作。围绕基层一线对人员编制量持续增加 的现实需求，不断深化减上补下、减县补乡工作，结合乡镇机 构改革，共从市县两级向乡镇下沉1161名事业编制，很好地服 务保障了基层一线事业发展建设。 七是“严控总量”得到有效落实。习近平总书记指出：“要 把规模控制在合理、可持续的范围内。”结合机构编制工作服 务保障经济社会发展的定位，**市落实总书记“严控总 量”和“好钢用在刀刃上”的重要指示，坚持科学规范管理编 制资源，从严控制财政供养人员数量，用编制管理的刚性约束 解决当前面临的职能交叉重叠、规模膨胀、财政供养压力大等 问题。同时，通过改革创新收回低效编制，通过科学评估测算 核准编制，通过动态调剂分配周转编制，通过加强管理用好编 制，确保在机构限额和编制总量内，各单位能够有效承接新职 能新任务，编制资源的使用更加优化协同高效。 二、从大数据变化看机构编制结构布局需要关注的发展动向 从经济社会发展规律的眼光看，我国人口结构出现的新变 化，对机构编制工作提出了新要求、新挑战。 一是新出生人口数量下滑问题。人口是教育、医疗等资源配 置的重要变量，人口结构和规模的变化深刻影响着相关领域资 源供给。从新出生人口趋势上看，生育政策的变化带来了出生 人口短期上涨，但在度过政策红利期后，我国受育龄妇女数量 减少、生育观念变化、婚育年龄推迟、新冠疫情等多重因素影 响，出生人口逐年下降。全国出生人口在2016年达到1883万后 逐渐下降，2022年下降到956万，较2013年减 少41.7%，较2016年减少49.2%，2023年预测为788万，再创新 低。**市新生人口在2016、2017年达到最高峰，其后逐年下 降，2022年新生人口较2016年下降48.1%，同全国趋势基本一 致。再加上城镇化率提高和城市虹吸效应影响，新生人口还呈 现市区多、县乡少，新区多、老城少的现象。以教育领域为 例，按照师生比对应，2022、2023年是近十年对小学教师需求 量最大的年份，从2024年开始，教师需求下降，以2023年为基 准，到2025、2026年，**市幼儿园教师需求减 少13，到2028、2029年，小学教师需求将下降51.7%，初中、高 中依次类推，县级减少情况更为严重。这些情况对教育、医疗 等与人口结构密切相关的民生领域方面编制调整都提出了新要 求。 二是老龄人口大幅增长问题。我国从1999年进入人口老龄化 社会后，老龄化程度日益加深，老年人服务保障体系亟待完善 健全。第一，老龄人口越来越多。根据相关资料，截至2022年 底，全国60岁及以上老年人口已占全国总人口的19.5%，65岁及 以上老年人口占全国总人口的11.5%，整个社会已进入深度老龄 化。**市65岁以上老龄人口占总人口的比例，已从2013年 的9.5%，增加到2022年的15.3%，高出全国平均比例近4个百分 点。第二，人均寿命越来越长。新中国成立后，我国人均寿命 逐渐增加，从解放时的35岁，增加到改革开放时的65.5岁，新 世纪初超过70岁，2022年增加至77.3岁，预计2035年将达 到80岁以上。第三，退休后时间越来越晚。我国现行退休年龄 为1978年制定，规定我国职工现行退休年龄为男干部60岁、男 工人55岁、女干部55岁、女工人50岁，对应当时人均寿命仅 为65.5岁，对比现在数据，人员退休后平均生活时间由不 到10年延长到将近20年。再叠加计划生育政策、大城市对年轻 人的虹吸效应等影响，社会养老压力与日俱增，中小城市尤为 突出。 三是新入职人员性别比例变化问题。近年来，我国体制内女 性数量不断增加，造成了一定程度的性别失衡结构性矛盾，部 分单位“娘子军”的趋势越来越明显。以**市为例，除政法系 统外，近十年新进公务员和参公人员中男性占46.1%，女性 占53.9%，女性已多于男性，事业单位新进人员中男性 占28.9%，女性占71.1%，女性远远多于男性。综合来看，新进 公职人员呈现女远多于男的情形，男女比例接近3∶7，有些行 业和领域对男性工作人员的需求极为迫切。性别失衡对单位工 作的开展带来了不利影响，如一些需要重体力劳动和长期外勤 工作的基层岗位，女性常常面临种种困难和不便，再加上因孕 期或产假而缺勤，客观上增加了单位的负担和其他同事的工作 压力。目前，在具体组织招录招聘的时候，尚未结合用人单 位、岗位的实际需求，加强对性别比例的科学把握和合理规 划。 四是年轻人结婚、生育、参加工作年龄推迟问题。当前，年 轻人成熟期普遍推迟，大数据显示，这是由年轻人“就业 晚”造成的。究其原因，一方面是受婚育年龄推后影响，根据 《中国人口普查年鉴（2020）》，中国人平均初婚年龄 为28.67岁，其中男性为29.38岁，女性为27.95岁；平均生育年 龄已达到29.13岁。另一方面是受高等教育全民化、普及化、高 学历化影响，国民受教育时长，劳动力平均受教育年限 由1950年的1.6年增加到了2021年的10.9年。2023年5月教育部 召开新闻发布会介绍全国教育事业发展基本情况时宣 布，2022年全国新增劳动力平均受教育年限已达到14年，达到 人均大专的程度。**市2010年前机关事业单位新入职人员平均 年龄为22岁左右，2016—2023年平均年龄已超过27岁，且呈逐 年递增趋势，2023年已接近28岁，一些职场新人刚入职就 是“老同志”了。因此造成了年轻人就业年龄提高、婚育年龄 推迟，对人员编制管理的现实影响是年轻干部成熟期推迟。 五是人口区域流动和虹吸效应问题。从全国层面来看，人口 流动整体呈现如下趋势：“东迁”和“南下”的区域流 动，2021年东部地区净流入109.8万人，南方省市净流 入156.3万人，北方省市净流出112.1万人；中小城市到大城市 流动，如广东省21个省辖市总人口超过1个亿，广州和深圳2座 城市就占据总人口的40%，其中65%为外省人口；农村到城市流 动，全国城镇化率不断提高，由2000年的36.2%，提高到2010年 的49.7%，再到2020年的63.9%，2022年已达到65.2%；同时还存 在同一城市内老城区到新城区、经济发达区流动的趋势。**市 也存在常住人口净减少、城镇化率不断提高的情况。对应具有 大专以上学历的人才，虹吸效应更加明显，通常更向往发达城 市，呈现一线和二线城市人才集聚、三线和四线城市及农村人 才流出的趋势。 三、前瞻性规划调整机构编制资源配置的对策建议 一是根据出生人口变化情况科学规划教育等领域资源配 置。以教育领域为例，机构编制资源配置要具有一定前瞻 性，根据新出生人口变化进行相应优化，兼顾近期和远期，做 到既保障近期学龄人