破除公共数据流通使用的体制机制障碍
当前，数据要素已成为推动经济社会发展的核心引擎。
作为数据资源体系的重要组成部分，公共数据蕴含着巨大的
社会价值和经济价值。
公共数据流通使用的制度基础与现实成效。近年来，党
和国家高度重视公共数据资源开发利用，构建完善政策体系，
制度设计不断深化，数据要素价值得到了极大释放。
一是制度框架持续完善。我国公共数据管理体系历经 20
多年发展，已形成较为完整的制度框架。从 2004 年《中共
中央办公厅 国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作
的若干意见》首次提出加强政务信息资源管理要求，到 2022
年“数据二十条”明确提出推进实施公共数据确权授权机制，
再到 2024 年《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共
数据资源开发利用的意见》以及后续出台的 3 个配套文件，
构建形成了公共数据资源开发利用的“1+3”政策体系，国
家层面的制度设计基本完善。法律层面，《中华人民共和国
网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共
和国个人信息保护法》等，对公共数据、政务数据以及国家
机关处理个人信息作出了明确规定，构建起安全治理基础框
架，为公共数据流通使用筑牢了制度根基。
二是基础设施显著提升。截至 2023 年底，全国一体化
政务数据枢纽已接入 53 个国家部门、31 个省级行政区和新
疆生产建设兵团数据，挂接资源达 2.06 万个，累计调用服务
5361.35 亿次。公安部、民政部、人社部等“数据大户”年
度数据更新量均达数亿条级。地方层面，北京、上海等先
行地区数据汇聚量突破千亿级别，河北省 2024 年公共数据
归集量更是从百亿级跃升至 8000 亿级，展现出强大的数据
整合能力。
三是应用场景持续拓展。截至 2024 年 7 月，全国已有
243 个省级和城市的地方政府建成数据开放平台，开放的有
效数据集总量超过 37 万个，较 2017 年增长了 44 倍。而且，
公共数据应用已渗透至信用贷款、商业医保等民生领域，贵
州省“一局一中心一公司”模式、北京市“公共数据专区”、
海南省“数据产品超市”等创新实践，为公共数据价值释放
提供了多样化路径。
提高公共数据开发利用水平面临的体制机制障碍。在肯
定成绩的同时，我们也要看到，在各地方、各部门实际开发
利用过程中，体制机制上依然存在一些亟须突破的制度性障
碍，制约着公共数据价值的充分释放。
一是责任体系模糊制约供给动能。公共数据开发利用涉
及多方主体，需要明确管理部门、业务部门和社会机构间的
责任边界。但从目前的实际情况看，一些数源部门存在“机
械守安全”的保守倾向，个别地方机构将数据安全底线异化
为发展红线；国家垂直管理部门的业务系统还存在孤岛现象，
行业部门对本领域数据的供给积极性不足，往往更关注业务
应用而非公共价值，导致数据对外供给动力匮乏。我国虽已
出台了一系列关于数据共享、开发利用的法规和指导意见，
但在实际操作层面并未建立起完善的责任追究和考核机制。
数据质量不高、更新滞后、条目不完整等问题经常发生，
而责任主体难以追溯，相关部门也缺乏积极纠正和完善的内
在驱动力。不少省市虽成立了数据局，但这类机构在权限、
职能和内部协调方面仍存在薄弱环节，难以真正统筹各方力
量。
二是利益格局失衡阻碍价值释放。公共数据开发利用需
要持续投入清洗治理成本，但现行制度缺乏清晰的利益回报
机制。虽然有不少企业和社会机构对公共数据持有强烈需求，
但由于商业模式尚未成熟，对接渠道不够顺畅，且缺乏明确
的收费或盈利模式，导致社会资本的参与度较低。同时，公
共数据的持有方无法通过合理授权和许可机制获得资金回
流，也难以充分建立互利共赢协同发展的良性模式，形成公
共资源“闲置”与市场需求“饥渴”并存的悖论。社会各界
往往关注其所能带来的经济回报，而对公共价值的实现关注
较少。大多数政府部门或数据持有方，更倾向于衡量公共数
据对本单位经济收益或财政收入的直接贡献，导致公益性服
务、社会效益难以获得足够重视。这种片面的利益诉求使得
公共数据的潜在社会价值未能充分释放。
三是信任机制缺失加剧协作壁垒。一直以来，社会公众
和企业对政府的职能部门是否会全面、准确地提供数据持有
质疑，而政府部门也担心企业可能滥用数据或带来数据安全
隐患。由于缺乏信息对称和公开透明的机制，各方都缺乏有
效的沟通与互动渠道，导致信任基础薄弱，从而削减了公共
数据开发利用的效率。同时，由于长期以来的条块分割和部
门权责壁垒，各部门在数据交换与共享上往往存在隐性的
“竞争”心理：一方面担心共享后造成自身数据资源被稀释，
影响部门在政策制定
