关于对大城市“三非”治理问题及对策研究报告 近年来，随着我国大城市“三非”外国人数量的持续增长，对 社会发展的负面影响日益显现，亟需高度重视并采取有效治理措 施。不少学者对此问题密切关注，分别从理论、政策和实践层面 开展深入研究。在理论层面，从完善流动人口管理理论框架、丰 富城市治理与跨国移民到拓展跨国移民管理着手，探索我国大城 市涉外治理领域的规律。在政策层面，从完善涉外治理体系着手， 着重探索我国对相关法律法规的细化与完善，为政策制定提供数 据支撑和实践参考。同时，提出了符合我国国情的“源头防控— 过程监管—后续处置”全链条治理模式，提升涉外治理的系统性 和精准性。在现实层面，从维护城市安全与社会稳定的角度出发， 指出了“三非”问题的严重性，“三非”问题若治理不当，可能引发 社会治安、劳动就业、公共服务分配等一系列连锁问题，尤其在 人口密集、流动频繁的大城市，风险传导性更强。研究其治理对 策，有助于为大城市精准防控风险、保障公共安全提供实践指导。 本文着重从现实层面出发，梳理我国大城市“三非”治理的现状、 问题，深挖问题的根源，并提出建设性的意见和建议，以供有关 部门参考和借鉴。 一、相关概念的界定及研究现状 （一）概念界定 1. 大城市的概念 （1） “大城市”的国际标准 在国际上，大城市的定义没有统一标准。通常，人口规模在 几十万到数百万的城市会被认为是大城市。例如，联合国将人口 超过 100 万的城市定义为大城市。不过，不同国家和地区会根据 自身情况和发展水平确定大城市的标准。一些发达国家可能会将 人口规模相对较小但在经济、文化等方面具有重要影响的城市也 视为大城市。 （2） “大城市”的中国标准 在我国，大城市的概念界定主要依据人口规模，并结合城市 功能、行政层级等因素综合考量。2014 年 10 月 29 日发布的《国 务院关于调整城市规模划分标准的通知》规定：城区常住人口 100 万以上 500 万以下的城市为大城市。其中，城区常住人口 300 万以上 500 万以下的城市为Ⅰ型大城市，城区常住人口 100 万以 上 300 万以下的城市为Ⅱ型大城市。 据此，本文中阐述的大城市是指城区常住人口 100 万以上的 城市，是我国以及各省政治、经济和文化中心，在引领我国经济 和社会发展中具有举足轻重的地位。 2. “三非”外国人的概念 “三非”外国人是指在我国非法入境、非法居留、非法就业的 外籍人员。 ［1］其中，“非法入境”是指“外国人未持有中国主管机关签 发的有效入境签证或合法有效的入境证件，或者未从我对外开放 的获指定的口岸入境，或者未经边防检查站检查而私自进入我国 国境的行为。”［2］“非法居留”是指外国人在我国境内停（居） 留的期限超过法律事先规定的日期的违法行为。“非法居留”包含 两种情况，其一是指有的外国人在我国从未办理停（居）留证件， 其二是指有的外国人尽管已办理停（居）留证件，但其在我国居 留期限已经超过签证许可期限，这是我国相关法律不允许的，因 此，这些外国人就构成了违法行为。［3］“非法就业”是指外国人 在中国的就业类型不是法律许可的类型，超出法律许可范围。非 法就业具体包括两种：一是有的外国人已经在中国就业，但未取 得工作就业证，二是虽取得工作就业证，但与其本人所从事工作 类型不一致。［4］另外，根据我国有关法律，外国人行为符合“非 法入境、非法居留、非法就业”中任一或多项条件，均认定其为“三 非”人员。 （二）研究现状 笔者以“三非”为关键词检索，在中国知网共检索出获得文献 10 条；以“三非问题”检索，检索得 4 条；以“三非治理”检索，则 未获相关文献。对检索到的文献资料总结后发现，当前“三非”治 理问题的研究主要呈现四个方面。一是有的学者着重研究“三非” 治理的“法律法规”问题，指出目前法律法规不健全、不完善。如 《中华人民共和国出境入境管理法》等对外国人在华非法就业界 定、核查及遣返“三非”人员等方面缺乏严格的规定，不能使治理 工作有法可依。二是有的学者注重研究“三非”治理中的“多部门 协同”问题，在“三非”治理中，涉及公安、边防、民政、妇联、 人社等部门的通力协作，应在摸排登记、宣传引导、打击整治 等方面发挥各自职能，并健全完善源头防控、动态管理、依法查 处、及时遣返的常态长效治理制度机制。三是有的学者着重研究 “三非”治理中的“社会参与度”问题，针对目前“三非”治理中社会 参与度不高的难题，提出通过宣传教育，提高社会各界对“三非” 问题的认识，必要时建立举报奖励制度，鼓励群众参与“三非”治 理，逐步形成群防群治的工作局面。四是有的学者把着眼点放在 “三非”治理的重点难点上，比如如何提高治理效率；如何缓解“三 非”人员发现难、界定难、取证难等的问题；如何从源头上预防“三 非”问题；如何加强签证管理、就业审批管理等。同时，对于“三 非”问题带来的社会影响，如对治安、就业市场、公共服务等方 面的影响也有较多关注。 二、大城市“三非”治理中存在的问题 为探究大城市“三非”治理中存在的问题，选取有代表性的城 市至关重要。笔者以北京市丰台区、天津市津南区为调研对象， 发放问卷 500 份，回收 487 份，回收率 97％。其中有效问卷 456 份，有效率 94％。之后通过运用ＳＰＳＳ软件对问卷进行统计 分析，统计发现，缺乏有效的管理信息查询系统、缺乏专业人才、 缺乏执法规范指引、现行法律法规处罚力度不足、政府部门间的 协作、案件处置能力、其他国家不配合、保障力度等 8 个问题总 体占比 93．7％。 （一）缺乏互通有效的外国人管理信息查询系统 高效的外国人管理信息查询系统可提升外国人服务与管理 的精准性。当前外国人管理中，缺乏互通高效的信息查询系统， 其挑战主要表现在以下三个方面：一是信息孤岛普遍。外国人管 理涉及公安、海关、教育、商务等部门，各部门数据标准不统一， 导致外国人在签证、住宿、就业、犯罪记录等方面信息分散，跨 部门查询困难。二是实时性与动态性不足。外国人管理的部分系 统更新滞后，导致动态管理中如住址变更、工作变动等情况较难 实时反映。三是技术应用滞后。外国人管理中，缺乏诸如以大数 据分析、人脸识别等为代表的智能化手段，普遍采用低效的人工 核查的方法，难以及时预警高风险人员。四是跨境协作薄弱。目 前，国际执法机构的数据互通机制不