关于企业穿透式监管存在的问题与对策报告 0.引言 2024 年以来，国务院国有资产监督管理委员会多次明确提 出要探索“三重一大”等重大事项的穿透式监管路径，强调整合企 业内部监管力量，平衡“放” 与“管”的关系，实现对基层及境外 单位的有效覆盖。相关会议进一步明确要以穿透式监管为核心健 全国有资本监管制度，借助科技手段追踪资金流向与决策过程， 精准打击股权代持、多层嵌套等违规行为。这一监管模式的推进， 既契合国有企业改革聚焦主业、优化产业结构的大方向，也能通 过实时监测与预警抑制无效投入，破解长期存在的“一放就乱， 一管就废”的治理困境。将垂直监管与权力监管有机结合有助于 实现放管结合、宽严相济的监管目标，为中央企业高质量发展筑 牢风险防线。 1.穿透式监管概述 穿透式监管以大数据、人工智能、区块链等现代信息技术为 支撑，通过全级次、全链条、全过程、全要素的监管维度延伸， 旨在构建动态化、实时化的风险防控体系。穿透式监管通过对企 业风险监管模式的系统性重构，推动整体风险管控从传统模式向 精准化、前瞻性转型，显著提升企业内部控制的有效性。其核心 变革体现在以下 x 个维度。 其一，在监管逻辑层面，以科技赋能推动监管模式转型升级。 传统监管多依赖常规检查与突击检查，受检查手段与时间的限制， 难以实现实时监管目标。穿透式监管通过搭建智能化全天候监测 系统，打破人力局限，扭转了传统监管的落后局面。以国家电 网为例，其构建的可视、可控、可调节、可追踪的监控体系破解 了资金流向不明、风险防控乏力、资源调度低效、效益发挥不足 等痛点，实现了对资金全生命周期的动态追溯与精准管控。 其二，在防控机制上，完成主动预防的升级。传统监管多为 事后处置，风险发生后才采取补救措施，难以挽回已造成的损失。 穿透式监管借助大数据分析与机器学习算法，能精准提取风险特 征并预判发展态势，将风险防御关口前移至萌芽阶段，真正实现 防患于未然。例如，通过对历史数据的深度挖掘，可提前识别异 常交易、资金挪用等潜在风险，为监管决策提供前瞻性支撑。 其三，在协同模式上，实现从分散割据到体系联动的突破。 以往企业各部门、各业务单元独立运作，信息壁垒突出，监管力 量难免顾此失彼。穿透式监管通过构建独立的监控平台，可打通 各部门、各系统间的“信息烟囱”，实现数据全域联通与风险协同 管控，让监管资源高效整合，形成覆盖企业经营全过程的监管网 络。 2.中央企业穿透式监管存在的问题 2.1 数据采集与共享机制不健全 中央企业层级多、业务多，穿透式监管过程中面临着数据收 集碎片化和共享壁垒的双重限制。各个子公司的信息系统是独立 的，数据的口径、格式、更新的频率存在差异，总部很难获得完 整、实时、一致的底层数据，很容易形成“信息孤岛”。有些业务 数据依靠人工填写，存在滞后和失真风险，很难反映出企业的真 实经营状况。在共享机制层面，因权责界定模糊、利益分配考量 及信息保密顾虑，各部门与层级间缺乏主动共享数据的动力。同 时，跨部门数据集成缺乏统一标准，导致财务、运营及风险管理 等方面的数据难以实现有效关联分析，造成监管向业务末梢延伸 时的信息断层，无法精准识别潜在风险。 2.2 技术应用与业务融合深度不足 穿透式监管所依托的大数据、人工智能等技术在应用过程中 往往脱离业务场景，技术手段大多停留在数据可视化展示的层面。 部分中央企业缺乏针对复杂商业逻辑的风险预警模型，很难从海 量数据中主动发现异常关联；业务部门对技术工具的使用不熟练， 技术人员对业务痛点的理解不够深入，导致技术赋能流于表面。 2.3 监管标准与规范体系有待完善 部分中央企业在穿透式监管过程中缺乏统一的顶层设计标 准，在不同监管机构和业务领域存在交叉重叠和空白，对创新业 务（如混合所有制改革、员工持股等）监管尺度不一，对隐性债 务和表外资产的认定标准不明确，造成基层执法的自由裁量权过 大。与此同时，部分中央企业在规范体系更新方面明显落后，对 数字经济、绿色低碳等新业态的监管制度还不够完善，很难实现 全链条的风险覆盖。 2.4 专业人才欠缺 穿透式监管对复合型人才的需求较大，但部分中央企业现有 团队普遍存在知识结构单一的问题，虽精通传统财务审计，但在 大数据分析、跨境合规管理及新兴业务模式研判等领域能力薄弱， 难以适配技术驱动下的动态监管要求。 同时，技术团队对监管业务的理解不深，导致开发的系统功 能与实际监管需求脱节。在人才培养层面，缺乏系统性的穿透式 监管专项训练与实战演练场景， 人员能力提升滞后；基层技术 保障力量薄弱，面对复杂数据清洗、监管模型调试等专业任务时， 有些人员常因专业能力不足导致监管效率低下，直接影响监管穿 透深度。 2.5 跨境监管与合规风险突出 随着“走出去”战略的实施，一些中央企业面临多国法律带来 的监管挑战。境外子公司受制于所在国的数据隐私和国家安全等 法规约束，无法向境内提交业务关键信息，形成监管盲区。加之 各国会计准则和税务规则存在差异，造成跨境数据的整合失真， 更难以识别隐性风险。在合规方面，由于贸易管制、制裁等方面 的政策层出不穷，境外机构的合规成本越来越高，容易因信息不 对称而产生违规行为。 3.中央企业穿透式监管问题的对策 3.1 构建统一的数据共享平台 一是强化顶层设计与组织保障。在整体规划指引下，打破部 门壁垒，推动全量、实时、规范化的数据集成；由国务院国有资 产监督管理委员会牵头成立跨部门领导小组，统筹平台建设全局， 明确数据所有权、使用权与管理权的边界划分，杜绝多头管理引 发的权责混乱。二是打通数据汇聚通道。通过数据中台、应用程 序编程接口（ApplicationProgrammingInterface，API）等