从“完善”到“积极”——读懂文化经济政策的新变化

从“完善”到“积极”——读懂文化经济政策 的新变化 “十五五”规划纲要明确提出“实施积极的文化经济政策”。 此前，“积极”的政策定性主要用于宏观经济领域，此次是首次 系统性延伸至文化经济领域。一词之变，绝非偶然的措辞调整， 而是对文化与经济关系的一次重新定位：文化经济政策由文化建 设的配套安排，升格为国家宏观政策体系的有机组成部分，成为 稳增长、扩内需、育动能的重要工具，积极的文化经济政策展现 更开放更宽松的制度发展新态势。读懂这一变化从何而来、意欲 何为、如何落地，是把握“十五五”时期文化发展主动权的前提。 文化经济政策的演进脉络。一般来说，文化经济政策是指国 家综合运用财政、税收、金融、投资、用地、价格、贸易等经济 手段，调节文化产品和服务的生产、分配、流通、消费各环节， 以实现文化发展目标的政策总和。它处在文化与经济两大系统的 交汇点上，一端连着文化的意识形态属性和社会效益，一端连着 文化的商品属性和经济效益，是国家治理在文化领域的基础性制 度工具。 文化经济政策进入我国政策文件已逾 30 年。1991 年，国务 院批转原文化部《关于文化事业若干经济政策意见的报告》，要 求各级政府对文化事业在思想上高度重视，政策上加以引导，资 金上予以支持，文化经济政策由此进入国家政策文本；1992 年， 党的十四大报告明确提出“完善文化事业的有关经济政策”；1994 年起，中央和省级财政建立宣传文化发展专项资金，对机关报刊、 大中小学课本等出版物实行增值税先征后退；1996 年国务院印 发《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》，2000 年又出台 《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》，政策框架沿用 至今。30 多年来，这套政策长期承担补偿性、保障性功能：文 化单位转企改制的税收过渡、宣传文化领域的专项资金、公共文 化服务的财政兜底，政策关键词始终是“制定”和“完善”。直 到党的二十届三中全会部署深化文化体制机制改革，表述仍然是 “健全文化产业体系和市场体系，完善文化经济政策”。2025 年， “十五五”规划建议在同一条目中并列部署健全文化产业体系和 市场体系、培育优秀文化企业和品牌、实施重大文化产业项目带 动战略与实施积极的文化经济政策。 从“完善文化经济政策”到“实施积极的文化经济政策”， 至少包含三层递进。其一，关键词之变。“完善”重在制度层面 的查漏补缺，“实施”重在行动层面全面展开，政策由制度设计 期进入落地施工期。其二，定性之变。“积极”意味着政策力度 与政策预期的整体转换，这意味着文化产业将从单纯的“政策扶 持”转变为“市场驱动+政策引导”，致力于让文化产业成为国民 经济的重要增长点。其三，能级之变。将积极的文化经济政策落 实为财政、税收、投资、金融、消费等方面的政策协同和创新， 要求加大政策激励和保障力度。而且，这意味着并非进行一般性 的产业扶持或市场调节，而是通过自觉、系统的制度安排，增 强宏观政策取向的一致性和有效性，实现文化与经济在更高层次 上的融合互促。综合来看，文化经济政策正在完成从部门政策、 行业政策向国家宏观治理工具的转变，传递出深入推动文化经济 发展的鲜明信号。 政策语言的跃迁，根源在于发展实践的深刻变化。实施积极 的文化经济政策，遵循着宏观经济、产业变革与战略目标的三重 逻辑。 首先，宏观经济逻辑是其现实基础。扩大内需是构建新发展 格局的战略基点，文化恰恰是居民消费升级最确定的方向之一。 2025 年，全国文化产业实现营业收入 208254 亿元，规模首次突 破 20 万亿元，比上年增长 8.8%，其中文化服务业营业收入增长 12.8%，占全部文化产业营业收入的比重提高到 59.1%。拉长时 段看，2024 年，全国文化产业实现营业收入 19.14 万亿元，比 2020 年增长 37.7%，已成为重要的增长引擎。更关键的是发展阶 段的判断，“十五五”时期我国将由中等收入国家迈向高收入国 家，从国际发展经验看，这个阶段正是文化产业快速发展的窗口 期。恩格尔系数持续下行，发展型、享受型消费占比上行，情绪 价值、体验价值成为新的消费理由，文化消费的收入弹性远高于 一般商品消费。正因如此，党中央明确提出推进文旅深度融合、 大力发展文化旅游业，以文化赋能经济社会发展，并着力培育文 化旅游业成为国民经济支柱产业。支柱产业有量化门槛，从实际 情况看，我国文化及相关产业占国内生产总值的比重在提高，但 提高的幅度却在收窄，说明仅靠增长惯性还不够，必须依靠政策 加力，使文化产业增速在整个“十五五”时期持续快于经济总量 增速。而且，文化产业以中小微企业为主体，以内容和创意为核 心资产，对财政、税收、金融政策的敏感度高于重资产行业，同 样的政策投入在这一领域能够产生更大的边际效应。这正是政策 取向必须“积极”的量化依据。支柱产业的成长，客观上要求一 套与其体量和潜力相称的积极政策供给。 其次，积极的文化经济政策着重构建新发展格局。创新性成 为文化产业跃迁、变革，真正进入新发展阶段的内在要求。文化 与科技深度融合，催生了新型文化业态，已经成为文化产业增长 的主引擎。新业态普遍具有轻资产、高研发、长周期、快迭代的 特征，与传统政策工具存在明显错配：无形资产难以抵押，跨界 业务难以归类，爆发式成长与既有审批节奏难以合拍。生产力的 跃迁必然要求政策体系进行相应调整，积极的文化经济政策正是 对文化领域新质生产力的制度回应。值得注意的是，“十五五” 规划纲要在同一条目中强调引导规范网络文学、网络游戏、网络 视听等健康发展，把“积极”与“规范”置于同一框架，体现的 是赋能而不放任、松绑而不松手的政策理性。 最后，战略目标是其根本指向。距离 2035 年建成文化强国 的目标只剩下不到 10 年时间。“十五五”规划建议中明确“文化 繁荣兴盛是中国式现代化的重要标志”，文化在现代化全局中的 权重整体上升。放眼全球，文化贸易和数字内容市场的竞争日趋 激烈，我国文化出海已经形成先发优势。2025 年，我国自主研 发游戏海外市场实际销售收入达 204.55 亿美元，规模连续 6 年 超过千亿元人民币；海外微短剧应用双端内购收入达 20.3 亿美 元，同比增长超过 1 倍；网络文学出海正由作品授权、平台出海 迈向叙事出海与文化共创的新阶段。把这些单点突破转化为整体 优势，同样需要完善文化贸易政策、强化国家层面的制度供给。 外部竞争越激烈，政策供给越要积极主动，这是大国文化竞争的 基本经验。 积极的文化经济政策的科学内涵。政策取向的转换并非从零 开始，实践中早有先