党建引领社区治理：实践探索及其比较 基于四个典型案例的分析

党建引领社区治理：实践探索及其比较 基于 四个典型案例的分析 社区作为基层治理的“最后一公里”，是群众生活居住的重 要场域，也是党和政府联系群众、服务群众的重要场所，承载着 社会建设、治理及服务的微观兜底。社区治理是国家治理的重要 基石，社区治理现代化是中国式现代化必不可少的一环。习近平 总书记指出：中国式现代化的本质要求是坚持中国共产党的领导 [1]。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代 化建设的意见》也明确了政党回归社会、党委领导治理、党建引 领社会治理的政策目标，强调要“把党的领导贯穿基层治理全过 程、各方面”[2]。但伴随着社会经济的不断发展，我国基层社 会结构逐渐分化，个体化趋势越来越明显，社区居民异质性与资 源分散性不断增强，基层党组织在基层社会中的领导权威和作用 日渐虚化、弱化、边缘化。基于此，如何发挥党组织作用，以党 建引领社区治理，整合基层资源、调动基层群众积极性，实现社 区治理效能提升是当下亟待回应的重要课题。 一、问题的提出与文献回顾 目前，学界对党建引领社区治理的研究主要包括以下几个方 面： 一是党建引领社区治理的逻辑理路。从政党逻辑来看，党组 织可以理性协调各种利益关系，以强大的组织网络和再组织能力 去组织、动员、整合社会。因此，在讨论纷繁复杂的社区治理现 实，面对社区多元治理主体、多元利益诉求，社区治理低效甚 至失效时，必须“将政党带进来”，由政党“组织社会” “引领 社会”[3]。陈东辉认为，政党作为现代民主政治的产物，在国 家治理和社会治理中扮演着举足轻重的角色，党的执政地位、性 质、宗旨使社会治理成为其不可或缺的职能，决定着党组织在社 会治理中的领导地位和引领作用[4]。郑长忠指出，作为社会秩 序建构力量的中国共产党，领导社区治理不仅能够促进社区治理 主体互动合作，也能保证社区治理不出现权力真空[5]。从社区 治理的逻辑上看，叶本乾等指出：“在社区治理过程中，党建创 新引领要真正‘下沉’到基层，组织体系实现‘纵向到底、横向 到边’，就是要实现党建创新引领与社区自治和共治的有效对接， 实现党建逻辑与社区治理逻辑的契合和耦合。归根到底，党建引 领必须基于社区治理而运行，而不能凌驾于社区治理之上。” 二是党建引领社区治理的困境与路径。一方面，就党建引领 社区治理的困境而言，张开云等指出：“随着社会经济的快速发 展、人口流动和社会分层化、居民服务需求多样化和个性化，传 统的社区管理在回应诸多要求和变化方面显得力不从心和资源 不足，具体则表现为社区治理的一系列难题或‘失灵’。”[7]孙 涛则认为，基层党建在领导方式和组织设置上、在思想观念和工 作方式上以及在组织管理和党员管理上的薄弱环节制约着其引 领社区治理作用的发挥[8]。另一方面，就党建引领社区治理的 路径而言，曹海军认为在“社区工作中要抓好党的建设，使党组 织真正成为社区的领头人，把各方工作带动起来，要加强社区党 组织领导班子和队伍建设”[9]。张波将“互联网”纳入基层党 建与社区治理中，认为“互联网+党建”既能搭建互联网平台服 务群众，又能以新技术提升党组织的组织力，与时俱进地拓展党 建引领社区治理的渠道[10]。有学者则提出以组织、动员、宣传 等方式对社会组织施加影响，形成一种“嵌入式治理”模式，并 在此过程中不断提高党组织的内部领导力、平台领导力和文化领 导力[11]，其他学者在此基础上提出以主体嵌入、制度嵌入、目 标嵌入等方式作为党建嵌入的具体机制[12]。对于党建如何有效 激活社区治理活力，激发基层自治主体性，有学者从“参与式治 理”[13]和“赋能治理”[14]的角度给出了回答。 三是党建引领社区治理的创新实践。师林等从“制度—效能” 的视角深刻分析了天津市党建引领社区治理的实践，认为天津市 “战区制、主官上、权下放”模式，强化了基层党组织建设，把 街道与社区作为社区治理的“主战区”， 强调领导干部的主体责 任，坚持治理重心下沉，实现了党建引领基层治理的体制机制创 新[15]。王枫云等人通过对广州市 S 街社区的案例分析，认为 “嵌入机制和整合机制是社区融合中实现党建引领的重要形式”， 而这一机制“如何激发外来群体作为治理主体的自主性是关键” [16]。陈柏峰等以豫东 B 街道“红色物业”为例，介绍了党组织 如何通过党组织体系、党员个体双重嵌入方式，实现对社区治理 的嵌入式引领[17]。此外，还有基于河南修武、湖南浏阳、湖北 武汉、广西贵港等地的实践进行的个案分析。这些研究对深化党 建引领社区治理的认识具有十分重要的意义。 通过上述分析，我们发现对党建引领社区治理实践的个案研 究较为丰富， 但跨区域的多案例比较研究还较为稀少。我国幅 员辽阔，不同地区间的经济社会发展差异明显，虽然单一的个案 论述有利于深入挖掘问题，增强理论说服力， 具有典型性和代 表性，但往往个性突出而共性不足，多案例比较研究恰好可以 适当弥补这一缺陷。 二、实践运作：党建引领社区治理的四种典型模式 全国各地从实际情况出发，对党建引领社区治理进行了丰富 多样的实践， 探索出了赋权治理、多中心治理、嵌入式治理和 整体性治理等多种模式，北京平谷、河南许昌、浙江金华和四川 成都就是其中的典型代表。 （一）北京平谷：赋权治理的“街乡吹哨，部门报到”实践 社区治理离不开足够的人力、物力、政策以及社会资源的支 撑，否则就会陷入“巧妇难为无米之炊”的境地。赋权治理意味 着赋予权力，即“充实个人或群体的权力”，这是“法律赋予的 自由和利益”。 “街乡吹哨，部门报到”的党建引领社区治理实践，就是充 分利用街乡、社区卧虎藏龙的人力和社会资源来解决域内金矿盗 采、砂石盗挖治理过程中出现的联合调查执法困难、乡镇和部门 责任与权力匹配不合理的问题。 “吹哨报到”，即在明晰职责、精简机构的基础上，赋予乡 镇联合执法召集权。它意味着将权力下放到基层、将资源下沉到 基层，从而充实了街乡的权力，被赋权的街乡有更大的独立性和 自主权。在遇到问题时由街乡“吹哨”， “召唤”相关的职能部 门前来“报到”，联动施策、共同处理，真正做到“事不完，人 不走”。2017 年，这一探索由金海湖镇推广至平谷全区，次年， 北京市委在结合其他地区经验的基础上，将其总结提升为党建引 领社区治理的典型模式并在全市同步试点。同时，针对原有“上 对下”的考核形式、相对宽泛的监督考核标准以及孱弱的