XX 市土地财政发展特点、主要问题及对策建
议
一、引言
土地财政是我国自 20世纪 90年代以来产生的一种特殊的财
政现象，通常指地方政府的可支配财力高度倚重土地出让及土地
相关产业产生的租税费等收入的一种财政模式。202x 年 XX 市
土地出让收入为 2941 亿元， 居全国首位。据 Wind 数据统计，
XX202x 年的土地成交总价达到 3138.1 亿元。可见，XX 市土地
财政规模大，政府对土地财政存在一定依赖性。
不可否认，土地财政在促进经济增长、加速城镇化进程、增
加地方收入等方面发挥了重要作用，但是随着土地财政的发展，
也逐渐暴露出一些问题：第一，土地财政的膨胀逐渐导致地方政
府患上“土地财政依赖症”（柴铎等，20XX），膨胀的地方债、
不可持续的土地出让金收入极易引发地方政府的财政危机（闫坤
等，2019；唐云锋等，20XX）；第二，土地财政以大规模土地开
发为特点，极易造成土地资源浪费、农民权益受损（谷中原等，
20XX；Lietal.，2007）；第三，土地财政的过程伴随大规模资金
流动，可能引发土地违法、地方官员腐败（唐鹏等，20XX）；第
四，土地财政助推城市房价上涨，损害居民福利（刘佳，2022）；
第五，银行作为土地财政的资金池，承担了地方政府土地金融、
个人房贷、房地产企业融资等功能， 一旦土地财政不可持续，
银行的金融风险有可能引发系统性风险（甘族耀等，20XX）。目
前，云南省、广州市、佛山市等地已经开展了土地财政的专题
研究（XX 等，20XX；XX，20XX；黄 XX，20XX）。XX 所处
区位非常重要，土地财政规模突出，土地财政对城市发展产生重
要影响，因此，有必要系统认识 XX 市土地财政特点，并剖析相
关问题。
二、XX市土地财政发展特点
一般认为，土地财政来源有以下三个途径（王玉波等，
20XX）：一是地方政府通过国有土地使用权出让和转让，获得土
地出让金收入，即通常所谓的“卖 地收入”；二是地方政府通过
发展建筑业和房地产交易获得的税收收入、收费收入等，这部分
收入并非直接来自土地交易，但是这部分收入高度依赖土地资源
的投入；三是地方政府以土地储备中心、政府性公司和开发区为
平台载体向商业银行进行土地抵押获得的融资收入及债务收入。
根据研究目的和数据的可获取性，本文采用中口径土地财政指标
代理土地财政规模（王玉波等，20XX）， 即土地财政为土地出
让金收入、耕地占用税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税
和契税之和。数据来源于国家统计局网站、《中国国土资源统计
年鉴》、XX 统计局网站及相关城市统计年鉴，个别缺失数据采
用数据差值方法予以估算。
考察 XX 市 20XX-20XX 年土地财政发展状况，总结其发展
特点如下。
（一）土地财政规模持续增加，增长率起伏波动
总体看来，20XX-20XX 年间，XX 市土地财政收入规模呈
现增长趋势，从 20XX 年的 1340.01 亿元增长到 20XX 年的
4311.46 亿元，增长了 2 倍多，仅 20XX 年、20XX 年土地财政收
入规模比上一年小。这种个别年份的萎缩状态导致土地财政增长
率呈现起伏波动的趋势。图 1 表明，20XX 年土地财政收入增长
率最低，为-18.5%；20XX 年最高，为 42.7%。20XX 年土地财
政收入规模达到 4311.46 亿元，创历史新高，土地出让金增长率
也达到了 32.2%，使得 XX 市成为全国瞩目的土地财政焦点地区。
（二）土地出让金收入波动上扬，受政策影响较大
20XX-20XX 年间，XX 市土地出让金收入从 20XX 年的
880.09 亿元增长到 20XX 年的 2941.00 亿元，年均增长率
16.96%，总体上表现出波动起伏的增长态势，其变化特征与各项
调控政策遥相呼应。例如：XX 市从 20XX 年开始探索实施土地
预申请制度，20XX 年土地溢价率走低。
20XX 年，由于“国八条”（限购）和房产税试点政策对土
地市场有一定的抑制作用，20XX 年 4-5 月间预申请制度重新走
回了传统“招拍挂”的老路，从某种程度上讲，这种房地产政策
的出台引致土地市场变“冷”，导致 20XX 年土地出让收入出现
了下降的态势。20XX 年 XX 市实施土地预申请制度改革，赋予
区一级政府更大的主动权，促成了 XX 市土地出让市场的“小阳
春”。20XX 年“， 房住不炒”政策的实施又为房地产市场降温，
直接影响土地出让金收入。20XX 年，受疫情冲击，前三个季度
XX 市 GDP 增速均为负值，通过加速土地出让，获得大量财政
收入。
（三）土地税收收入低位增长，房产税比例不高
20XX-20XX 年间，土地增值税、契税、城市维护建设税在
六个税种中数值较大（表 1）。20XX 年，契税在六种税中数额最
大，为 173.58 亿元，占土地税收收
入的 37．74%；20XX 年，土地增值税数额最大，为 497.68
亿元，占土地税收收入的 36.31%。由于城市维护建设收、契税
和房产税主要在城市建设与房地产交易过程中征税，而契税、土
地增值税、耕地占用税与城市建设、征地拆迁等紧密相连，上述
数据说明，在 20XX-20XX 年间，XX 市城镇化过程经历了以大
规模房地产交易、大量建设为特征的“城市大发展”过程。
值得一提的是，XX 市自 20XX 年开始试点房产税，从数额
上看，20XX 年房产税 73.66 亿元，是 20XX 年的 1.18 倍，但是
从房产税占土地财政的比例看，20XX 年房产税占土地财政税收
收入的 13.55%， 20XX 年占 12.16%， 20XX 年为
%，房产税的征收并没有改善房地产保有环节征税比例低的
财政问题。截至 20XX 年，房产税尚未成为 XX 市地方政府财政
收入的主体税种。
（四）综合地价高位运行，位居全国前列
20XX-20XX 年间，XX 市综合地价高位运行。20XX 年，XX
综合地价为 12797 元/平方米，在全国 106 个主
