社区工作者队伍建设现状、问题与对策

社区工作者队伍建设现状、问题与对策 一、研究背景 建设一支高素质、规范化、专业化的社区工作者队伍，构建 其科学的职业体系，对加强基层党建、创新基层社会治理至关重 要。长期以来，“社区工作者”在我国都是一个相对宽泛的概念。 实际工作中的社区工作者指哪些人员并不确定，既包含职业化、 半职业化的社区党委、社区居（村）委会、社区服务站成员，也 包括其他以社区服务为主要工作的专业或非专业的行政人员和 社会组织人员，以及在城乡社区从事志愿服务的人员。随着国家 治理现代化的推进， 社区治理受到党中央的高度重视。中共中 央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中对社区工 作者内涵进行了明确界定，指出将城乡社区党组织、基层群众性 自治组织成员以及其他社区专职工作人员纳入社区工作者队伍 统筹管理。这就明确了社区工作者的三类构成人员：社区党组织、 基层群众性自治组织成员以及社区专职工作人员。 目前，学界对于社区工作者的认识主要有三个方面共识：一 是社区工作者界定难。学术界对于社区工作者的定义有较大争议。 在“三社联动”提出之前， 大部分学者认为社区工作者队伍在 狭义上就是指社区居委会干部，广义则是指从事社区建设的专职 人员和兼职人员［1］。刘霞认为社区工作者还应该囊括除了两委 班子之外的来自社会招聘的专职人员以及志愿者［2］。也有学者 认为这种定义不利于社区工作者职业身份的确定以及今后社区 工作者队伍的建设［3］。自“三社联动”提出之后，专业社会工 作者进入社区工作，原有的社区工作者在专业化方面得到较大提 升［4］。“五社联动”提出后，社区志愿者作为一个独立的主体 性要素参与到社区治理中，在社区发挥自己作用的同时，也成为 “五社联动”的重要补充力量之一［5］。二是定位难。长期以来， 社区工作者不属于公务员编制也不属于事业编制，但却承担着落 实党和政府各项政策、服务居民群众的“公务”重任，角色一直 处于模糊定位的尴尬状态。陈天祥等指出， 政府应是规制者、 供给者、指导者，居委会应是供给者、代言人、助手，但实际上 两者均存在角色迷失的现象［6］。换言之，这种权责利不相适配 的组织架构，导致社区行政化是社区治理中存在的主要问题 ［7］。社区行政化本质上就是社区组织的行政 78 化，如组织设 置行政化、组织功能行政化、运作方式机关 化［8］。三是建设难。“弱话语权”与“本领恐慌”一直伴 随社区工作者。社区工作者队伍建设面临的问题主要集中于队伍 定位、队伍保障、队伍能力三个方面［9］。张威等指出，社区工 作者缺乏统一的管理办法，从中央到各省，乃至市、区一级都没 有专属于其的政策法规，管理办法具有较强的地域性和局限性。 作为政府的“腿”，社区工作者承揽了大量行政性事务。例如， 有研究者在 2020 年访谈了某省 11 个县（市、区）的 167 名社区 工作者，发现一个社区要承担党建、综治、低保、卫健、医疗、 养老、矛盾调解、劳动保障等大量任务， 有的任务多达几十甚 至上百项［10］。“上面千条线、下面一根针”的工作状态，表明 政府落实工作向社区的深入延伸，社区工作者作为贯彻国家任务 的群体，已经具备“准公务员”的性质［11］。尽管随着政府权 力的进一步下放和街道管理体制改革，各地也相继出台了规范社 区工作者队伍建设的政策措施， 但目前对社区工作者的要求更 加侧重职业化参与和全方位管理。也就是说，虽然社区“去行政 化”改革仍在推进，但是在实际工作层面却越发加深了行政化程 度，社区工作者的行政属性仍然发挥着主导作用。 本文中所指社区工作者主要包括三类人员：社区（村）书记 或主任、社区（村）两委成员（书记／主任除外）﹑专职社区工作 者。 二、社区工作者队伍建设现状 本文基于 2020 年全国 29 个省（自治区、直辖市）社区工作 者抽样调查数据①，对我国社区工作者队伍的政策现状、基本特 征和职业发展水平作了全面梳理，拟为优化完善相关政策提供参 考。 （一）政策回顾 2000 年，中办、国办转发《民政部关于在全国推进城市社 区建设的意见》， 首提“社区工作者队伍”概念，指出社区建设 需要大批专业的社区工作者，要采取向社会公开招聘、民主选举、 竞争上岗等办法，选聘社区居委会干部，努力建设一支专业化、 高素质的社区工作者队伍。2010 年，中办、国办印发《关于加 强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发〔2010〕 27 号）， 明确了壮大城市社区居民委员会工作队伍的方向，从 扩大社区居民委员会工作人员来源渠道、加强对社区居民委员会 工作人员的教育培训、关心社区居民委员会工作人员成长进步等 方面提出具体措施。2017 年，中共中央、国务院印发《关于加 强和完善城乡社区治理的意见》（中发〔2017〕13 号），明确提 出要建设一支素质优良的专业化社区工作者队伍，提出加大从社 区党组织书记中招录公务员和事业编制人员力度、注重把优秀社 区党组织书记选拔到街道（乡镇） 领导岗位、推动符合条件的 社区党组织书记或班子成员通过依法选举担任基层群众性自治 组织负责人或成员、对获得社会工作职业资格的给予职业津贴等 一系列具体政策。之后，2019 年中共中央办公厅印发的《关于 加强和改进城市基层党的建设工作的意见》、20XX 年中共中央 国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的 意见》，都对加强城乡社区工作者队伍建设提出明确要求。 从地方政策出台情况看，目前约有 13 个省级单位、40 个大 中城市出台了有关社区工作者的行政规范性文件。从文件内容来 看，已出台的地方文件多集中于城市社区工作者队伍建设，较少 涉及农村社区工作者队伍建设，总体框架均围绕选拔使用、教育 培训、评价激励、薪酬待遇、依法退出和组织保障等环节做了系 统的制度设计。 然而在政策执行中暴露出以下问题：一是政策更新不及时。 中央出台了很多政策，但一些地方更新本地政策不够及时，结合 本地实际完善相应的配套政策体系尚有不足。二是政策中的社区 工作者的构成不统一。除规定社区党组织成员、自治组织成员和 区（县）统一聘用的社区工作者外，各地还有将社区服务站人员、 物业管理人员、社区劳动保障协管员、劳动关系协调员和残疾人 专职委员、专兼职网格员、街道（乡镇）自行招聘的和有关部门 在社区配备的专职工作人员等纳入。工作力量配置上，从 260 户 ／人到 500 户／人，标准不统一。三是出现专业化和“全岗通” 两种岗位设计思路。地方文件中既有科学设置工作岗位体系，明 确岗位职责和人员分工的思路，也有提倡“全岗通”，一专多能、 一岗多责的思路。它们的考核机制也相应不同。四是文件规定的 薪资结构多种多样。地方文件规定的社区工作者薪资构成有基本 工资、绩效工资、岗位报酬、职务