周少来：基层干部的无力感从何而来 ——如何从体制机制上促进基层治理现代 化 发表时间：2019-12-13 来源：人民论坛网 乡镇街道，作为国家治理的基层一线，承受着“条 条”与“块块”的双重压力：“条条”上有上级各个职能 部门的垂直管理和任务下派，“块块”上有各种任务和项 目的属地化管理。双重压力传导下来的责任和检查考核， 导致基层乡镇街道陷入“权小、事多、人少、责任大”治 理困局。而且随着精准扶贫和乡村振兴政治责任的不断压 实，乡镇街道承受着越来越重的压力和责任。这种普遍存 在且日益凸显的基层政府治理困局是怎样形成的？又将如 何在加强基层党建的进程中对其进行制度性化解？这是未 来基层治理走向现代化必须直面的现实问题。 权小事多人少责任大：基层政府治理困局的制度性特 征 这里所说“制度性特征”，是指基层政府治理中普遍 存在的由其制度和体制所决定的治理特征，与基层干部的 个人素质或工作作风并无多大关系。在全国各地调研中， 基层干部普遍反映基层治理困局有以下制度性特征： 权小：乡镇街道，作为最基层的一线政府，其“权能 较小”是由其科层体制层级所决定。但基层干部普遍反映 的“权小”有其特定含义：一是法定权能小，国家法律和 法规所赋予的各种地方治理的职权一般都只赋予到县级政 府及其职能部门，如人事编制、土地管理、交通执法、环 保督查、教育和卫生监管等，但顺着“条条”的垂直管理 上级政府一般都把任务通过“属地化管理”责任，下放给 基层政府。二是事多权能小，县级政府的各种项目办、职 能部门一般都在 100多个以上，都可以通过“属地化管理” 把任务和项目下放到乡镇街道，但基层政府对绝大部分 “事务”都没有相应的项目决策权、资源调配权和行政执 法权。三是责任大权能小，通过“条条管理”下放到基层 的“属地化管理”任务，上级职能部门及其项目办，可以 通过不断地“督查检查”来追究基层政府的责任，但基层 政府对项目任务并没有多少自主权力和法定权力。 事多：“上面千条线、下面一根针”是基层治理的最 形象比喻，但自有其体制根源。“没完没了的任务、没完 没了的检查”导致基层政府“事多事杂”：一是因“权小 而事多”，如上所述的基层政府没有法定权能，而任务工 作则要求“属地化管理”。二是因“钱少而事多”，各种 精准扶贫和乡村振兴的项目和任务，其项目专项资金的分 配权和调配权，都在县级的各种项目办和职能部门，但项 目任务的推进却都要基层政府来完成。三是“人少而事 多”，基层乡镇街道，一般就只有 6-7个科室，人员编制也 就 40-50人左右，但相对于县级 100多个职能部门及其各种 项目办，“人少而事多”就成为大面积普遍存在的现象。 人少：“人少”是相对于“事多”而言的，如上所述， 乡镇街道的一个科室，往往要对应县级政府的 20多个职能 部门，加上“层层加码施压、层层下卸责任”，致使基层 政府“一人多职、一人多能”大量存在，基层干部常常感 到有心无力。为了“应付”没完没了的任务和检查，基层 不断外聘“编外人员”。在各地调研中，乡镇街道的编制 人员与外聘人员的比例一般都在 1：1之上，也就是说编制 内人员有 40人（行政编和事业编），外聘人员就有 40多人， 有的地方高达 1:2之上。而且经济越发达的地区、外来打工 人员越多的地区，编制外聘用人员越多。 责任大：基层政府“压力山大”是普遍问题，却由于 “层层加码施压、层层下卸责任”的“压力体制”而更加 凸显。也就是说，县级以上职能部门及其各种项目办，通 过“召开会议布置任务—签订项目责任书—不断检查考 核”的工作机制，通过“条条式”垂直管理的“任务下 沉”，通过各种项目任务的“属地化管理”要求，把具体 工作的落实实施责任“下放”到基层政府。然后就是各级 检查考核：中央检查组、省级检查组、市级检查组、县级 检查组；接着是没完没了