新世纪以来指导“三农”工作的第7个中央一号文件1月31日发布，这也是改革开放以来第十二次以三农为主题的一号文件。这个题为《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的文件推出了一系列含金量高的强农惠农新政策，我们应该如何领会这些新部署新政策呢？为此，人民网记者采访了中国人民大学农业与农村发展学院博士生导师、党委书记孔祥智教授。

大力推进农村金融创新是一号文件反复强调的重点

今年的一号文件推出了一系列含金量高的强农惠农新政策，和往年相比，今年的中央一号文件有那些变化和亮点？

孔祥智表示，在2010年一号文件中，对单项问题说得最多，并反复强调的，就是农村金融问题。如在文件的第一部分“健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置”，第三个问题“提高农村金融服务质量和水平”就用了500多字的篇幅，就2010年农村金融工作的重点方面进行了部署。在其他部分，必要时也专门部署了农村金融工作，比如“继续抓好新型农村社会养老保险试点，有条件的地方可加快试点步伐。”“扩大贫困村互助资金。”“支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。”“完善林权抵押贷款办法，建立森林资源资产评估制度和评估师制度。逐步扩大政策性森林保险试点范围。”等等。可见，在2010年的农村工作中，农村金融至少是重点之一。

城乡统筹是新世纪以来七个一号文件的总纲领

孔祥智认为，城乡统筹是新世纪以来七个一号文件的总纲领，今年的一号文件，更是体现城乡统筹战略最突出的文件。

随着今年一号文件的发布，进入新世纪以来，中央共发布了七个一号文件。每年一号文件的重点不同，但都贯穿这一个主题，即在城乡统筹的大背景下做好当年的农业和农村工作。因此，城乡统筹是新世纪以来中央所发布的七个一号文件的总纲领，经过对这七个一号文件的实施，正在扎实而有效地奠定着城乡统筹的基础。

应该说，社会各界对城乡关系的认识，有一个逐渐深入的过程。上个世纪90年代，农民负担屡减不轻，农村社会事业严重滞后，社会矛盾有激化的趋势，正是在这种情境下，三农问题作为影响着我国经济社会发展的重大问题被理论界提出并最终写入中央文件。从1997年起，农民收入再次进入了低速增长的循环，城乡居民收入差距不断扩大。在这一严峻的形势下，2002年，党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展的战略构想；2003年，胡锦涛总书记在中央经济工作会议上指出，要把解决三农问题作为全部工作的重中之重。自此，城乡统筹的思路逐渐形成，这一思路也体现在此后发布的七个中央一号文件中。

2010年的中央一号文件是体现城乡统筹战略最突出的文件。2010年的中央一号文件自始至终体现了党的十六大提出的统筹城乡经济社会发展的战略思想，体现了党在近年来对城乡统筹战略认识的深化。

新世纪以来的七个一号文件，尽管每年的主题不同，但都贯穿着城乡统筹这条主线，基本思想在于缩小城乡差距，提高农民收入水平和农村经济社会发展水平。抓住了城乡统筹思路，是全面而准确地理解新世纪以来中央七个一号文件以及党的十七届三中全会精神的关键，也是贯彻上述文件及会议精神的关键。

完善土地流转的四项对策建议

2010年中央一号文件明确指出，要“完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”“加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。”

在推进城镇化和发展现代农业方面，都要解决土地流转的问题。从全国范围看，农村土地承包经营权流转已有一定的规模。在当前农村土地流转过程中，也出现了很多需要进一步思考的问题。一是转入土地存在着非粮化趋势。二是存在着一定的非农化现象。三是在土地流转过程中，个别地区存在着侵害农民合法权益的行为。四是如何对待农业产业化龙头企业到农村流转土地从事企业化经营问题。

如何解决土地流转中存在的这些问题？孔祥智提出了如下几条对策建议：

第一，农村土地承包经营权的流转，必须首先按照一号文件的要求，把土地承包权保持稳定并长久不变落到实处。土地制度是农村土地承包经营权健康流转的前提，也是土地承包经营权流转市场发育的制度基础。要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。在实际工作中，要抓好农村土地承包经营权确权、登记、发证工作，为土地流转管理提供科学依据；要加大土地确权力度，明晰农村土地承包经营产权；加快推进农村土地登记，体现物权法定、登记公示的效能，完善农村土地承包合同书和农村土地承包经营权证书发放；依法明确农民的土地权益，明确农户的土地承包经营主体地位，严禁直接或间接剥夺农民土地承包权。承包土地在承包期内不得调整、收回，被依法征收、占用的，农民有权依法获得相应补偿。土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留。

第二，加强对土地流转的管理和服务。要以实施流转合同制和备案制为重点，全面建立健全农村土地流转规范管理工作制度、工作机制和工作规程，确保流转规范有序；以建立流转服务组织和网络为平台，逐步完善和加强土地流转信息提供、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务，优化流转外部环境，不断健全流转市场；以逐步依法建立纠纷仲裁体系为依托，不断健全流转纠纷调处机制，确保流转纠纷及时化解。

第三，建立健全土地流转纠纷解决机制。一是要建立矛盾预防机制。进一步完善土地确权工作，妥善解决土地遗留问题，做到先解决问题，再进行流转。二是要及时处理流转矛盾纠纷，纠正和查处违背农民意愿，强迫流转等问题。三是完善土地承包经营权流转纠纷调解机制，加快农村土地承包经营权纠纷仲裁机构建设，建立健全协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度，依法开展农村土地承包和流转纠纷的仲裁，维护农民的土地承包经营权正当权益，促进土地健康流转。

第四，积极探索发展土地股份合作社，促进土地承包经营权在农民合作的基础上进行流转。实践证明，农民以土地承包经营权作价出资入股农民专业合作社，发展多样化的联合与合作，能有效地把土地集中起来、连片开发，是把农业生产要素合理地整合起来的较好方式。土地股份合作社有利于降低土地承包经营权流转风险、保障农民土地承包经营权权益、进一步推进了农业规模经营和现代农业发展。但对于土地承包经营权入股合作社可能诱发的问题与产生的隐患，还应该引起重视并及早防范，在法规和政策文件中做出规定和说明。