2012年3月27日下午，在一片锣鼓喧天、鞭炮齐鸣声中，广东汕尾陆丰市乌坎村新一届村委会正式挂牌成立。始于2011年9月的“乌坎事件”，历经集会、游行、对峙以及协商、对话、和解的曲折过程，终于告一段落。
尽管在今年全国两会期间，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋称乌坎的民主选举“没有任何创新”;但是，“乌坎事件”所显示的群体性事件新趋向及政府处置策略，仍然值得认真总结和思考。
“乌坎事件”的演变过程
无论是从村民诉求、事件规模、持续时间，还是从政府处置方式来看，“乌坎事件”都极具“标本意义”。其跌宕起伏的发展变化过程，可分为三个主要阶段：
一是矛盾激化阶段(2011年9月21日至12月19日)。2011年9月21日，因土地、财务、选举等问题对村干部不满，陆丰市东海镇乌坎村400多村民到市政府上访，在此过程中部分村民毁坏公私财物并冲击、围困村委会、公安边防派出所。22日上午，又有一些村民阻挠、打砸进村维持秩序民警和警车。陆丰市、东海镇组成工作组进村做工作，23日村内恢复正常秩序。但是，11月21日上午又有数百村民聚集到陆丰市政府门口上访，并打出“打倒贪官”、“还我耕地”等标语。12月9日，汕尾市政府举行新闻发布会称，已妥善处理“9·21”事件，乌坎村民诉求基本得到解决。当天中午，村民薛锦波等人被刑事拘留，薛在被关押了2天后死亡，事态再度恶化。村民与警方在乌坎村口互设关卡、路障，双方形成对峙局面。
二是事态缓和阶段(2011年12月20日至12月27日)。2011年12月20日，由中纪委委员、广东省委副书记朱明国带队的工作组进驻陆丰。当天，村民代表林祖銮等人与朱明国在陆丰市信访接待室会面。会后，林祖銮表示，工作组答应陆续释放3名被捕青年村民，再次确认薛锦波死因并尽快交还遗体，承认村民临时代表理事会的合法身份。随即，村民取消原定于21日的集体上访和游行，并自行拆除村口所有路障。自此，“乌坎事件”走向良性互动。22日下午，朱明国深入乌坎村走访看望群众，受到热烈欢迎。
三是还权于民阶段(2011年12月28至2012年3月4日)。2011年12月28日，广东省工作组在乌坎村召开群众通报会，对乌坎村第五届村委会换届选举作出整体无效认定，并表示将尽快组织开展村委会重新选举工作。2012年1月15日，乌坎村召开党员大会宣布村党总支成立，林祖銮被任命为党总支书记。2月1日，经无记名投票，乌坎村民推选产生了由11人组成的选举委员会。2月11日，又选出109名村民代表。3月3日，采取不设候选人、本村登记参加选举的村民无记名投票的方式，选举产生村委会主任和副主任各1名，党总支书记林祖銮高票当选为村委会主任。
“乌坎事件”的主要特征
梳理“乌坎事件”的演变过程，可以发现其具有以下特征：一、从发生过程来看，有较长时间的酝酿、发酵期。早在2009年乌坎村民就开始上访，但在两年多时间内问题并未得到解决，矛盾日积月累。二、从方式策略来看，群体行为的非理性特征突出。伴随着集会、游行、示威，部分村民采取了打砸、围攻行为，发生警民冲突、形成对峙局面。三、从实施主体来看，参与者为特定群体。这一事件的参与者均为乌坎村民，属“利益攸关方”。四、从群体心理来看，对当地政府的不信任感明显。这种不满的产生主要基于诉求长期没有得到回应，有关部门未能及时解决问题。
此外，“乌坎事件”在群体诉求、组织方式和参与力量上的新变化值得特别关注：
在群体诉求上，趋于复杂化、多样化。乌坎村民主要有村级财务、土地、选举、扶贫助学和乌坎港污染问题等五大诉求，其中村干部倒卖土地问题为核心诉求。除了与自身紧密相关的“利益诉求”外，乌坎村民还有依法行使村委会选举权的“权利诉求”，甚至在集会时打出了“反对独裁”、“还我人权”、“打倒贪官”等有明确价值追求的横幅。
在发起方式上，组织性和主动性突出。为有效维护合法权益，乌坎村民经推选产生了“村民临时代表理事会”、“妇女代表联合会”等组织，并捐款筹集活动经费。尽管村民们的上访、集会、游行及打砸、对峙行为在某种程度上是多方求告无果后的“被迫举动”，但其在活动方式、策略选择上却表现出明显的组织性和主动性。在“灵魂人物”——林祖銮的主导下，从2011年11月21日再次集体上访起，乌坎村民变得更加讲究策略和方式。
在参与人员上，“新生代农民工”成为重要力量。“70后”、“80后”甚至一部分“90后”在“乌坎事件”中是很重要的群体，他们常年在外谋生，与父辈相比见识更为广阔、对自身权益更为在意，且善于运用录音、摄像设备和QQ、微博等新媒体记录事实、传播消息。在新一届村委会7位成员中，有4位是“80后”，最小的仅25岁，还有一位是“70后”。
考察我国新世纪以来的群体性事件，有三起颇具标本意义。除2011年广东“乌坎事件”外，另两起为：一、2004年四川“汉源事件”。因安置补偿不到位等问题，瀑布沟水电站涉及的上万移民聚集起来阻止施工并发生警民冲突，显示出普通群体为维护自身利益而不惜采取暴烈方式，这是典型的“基于利益表达的群体性事件”。二、2008年贵州“瓮安事件”。因对一名女中学生“溺水死亡”的警方结论不满，与当事人并无利害关系、来自社会多个层面的“非特定多数人”对当地党政机关实施打砸烧，借机泄愤，这是典型的“基于不满宣泄的群体性事件”。
如果说，“汉源事件”的内在驱动力是利益问题，“瓮安事件”的内在驱动力为长期积累的不满情绪;那么，“乌坎事件”的动力机制和群体诉求则表现为“利益”与“权利”的交织，这是社会发展到特定阶段的必然结果。随着经济社会的发展和人们权利意识的增强，彰显出某种“价值追求”的群体性事件必将呈现出日渐增多的态势。
“乌坎事件”的处置启示
两种处置方式所带来的不同结果，给政府在应对群体性事件时提供了如下启示：
理性看待“稳定压倒一切”。“稳定压倒一切”的提法源于20多年前。1989年2月26日，邓小平同志在会见美国总统布什时说：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”①。仔细读一下这篇讲话就会发现，小平同志提出“压倒一切的是需要稳定”，主要是针对当时的政治环境和发展社会主义民主而言的。但是，小平同志当年所言的“稳定压倒一切”早已超越了特定时代的“政治”和“民主”范畴，在各级政府的实际操作中成了无所不包的“超级容器”。由于影响稳定的问题如此之广，加之有“一票否决”的指挥棒左右着个人进退，因此在很多领导干部眼中便出现了“不稳定幻像”②，甚至到了风声鹤唳、草木皆兵的地步。在这种操作理念和压力型体制驱使下，公民正当的利益表达诉求也常被地方政府视为“影响社会稳定的不和谐因素”而横遭干涉。
毋庸置疑，在进行政治改革和民主建设时，社会稳定必不可少甚至是“压倒一切”的“第一责任”;否则，不仅政治民主无法实现，还很有可能造成社会动荡、生灵涂炭。但是，不能将局限在特定区域内的普通群众诉求上升到社会稳定层面而过度反应，甚至大动干戈。“乌坎事件”的演变过程包含了处置群体性事件的两种模式——压制与和解，显示了严峻形势下在法律框架内通过协商对话解决问题的可能性，最终实现了民众维护权益与政府维护稳定的“双赢”。因此，必须冷静、理性地看待“稳定压倒一切”。
坚决摒弃“敌对思维”。在现阶段，我国的群体性事件主要为利益表达、不满宣泄和某种程度的价值(包括权利)追求，基本上属于“人民内部矛盾”的范畴。但是，一些地方官员在群体性事件发生后，出于推卸责任、快速处置等方面因素的考虑，往往冠之以“一小撮人煽动不明真相的群众”、“有组织，有预谋”、“境外敌对势力遥控指挥”等“大帽子”，结果往往适得其反、使事态进一步恶化。
“人民内部矛盾”最早来自1957年毛泽东同志在最高国务会议上的讲话，他认为：社会主义社会存在着敌我矛盾和人民内部矛盾这两类性质完全不同的矛盾，在剥削阶级作为敌对阶级被消灭以后，人民内部矛盾处于突出的地位，敌我矛盾需要用强制的、专政的方法来解决，人民内部矛盾只能用民主的、说服教育的方法，也就是团结——批评——团结的方法去解决。现在一般认为，“人民内部矛盾”是指人民群众在根本利益一致基础上产生的矛盾，为非对抗性的矛盾。
2011年11月20日，在陆丰市干部群众大会上，广东省委副书记朱明国说：“‘乌坎事件’起源于利益冲突，既是经济社会转型期矛盾高发的必然表现，更与当地农村基层工作、基层干部作风问题直接相关，但事件性质总体上依然是人民内部矛盾。”③这一符合实际情况的定性，给妥善处置“乌坎事件”奠定了前提和基础，使整个事件峰回路转。应当认识到，目前，我国多发的群体性事件基本上还未触及政治体制和社会制度层面，总体上仍属“人民内部矛盾”，分清性质对妥善处置具有十分重要的意义。
切实维护“合法权益”。在今年两会期间，针对乌坎事件“在民主选举上开了先河”、“对于深化政治体制改革有积极作用”的说法，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋在接受记者采访时称：“实事求是地讲，乌坎民主选举是严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》和《广东省村民委员会选举办法》进行的，没有任何创新，只不过把《组织法》和《选举办法》的落实过程做得非常扎实，让这个村子在过去选举中走过场的现象得到纠正”④。
《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定：村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。但是，在2012年3月以前，乌坎村从未举行过真正意义上的“民主选举”。以该村2011年2月的村委会换届为例，这次选举并未召开村民会议或者村民代表会议，只是由村原“两委”干部、村民小组长、会计、企业代表等50人举行会议产生。
应该说，汪洋的回应是客观公允的。“乌坎事件”中的民主选举并无新意，但为何引起国内外高度关注呢 这本身就是一个值得深思的问题。它说明，长期以来，很多地方并没有严格按照法律法规和相关政策规定，切实维护人民群众的合法权益，而是习惯于对群众在政策法规框架内的“依法抗争”采取漠视甚至打压的做法，常导致维权活动走上“暴力抗争”的道路。从这个意义上讲，“依法执政”的理念在很多地方并未化为党政机关的自觉行动。与一些地方政府的惯常做法相对照，“乌坎事件”的确也有“创新意义”。
随着经济的发展、社会的转型，我国已进入一个利益多元化、矛盾复杂化的特殊时期，人民群众的民主、平等和权利意识不断增强。面对新形势，需要在全社会弘扬法治精神、强化法治观念，形成尊重法律权威、依法解决纠纷的社会风气。而党政机关更应理直气壮地依法保障人民群众在合法合理范围内的“维权活动”，因为在某种意义上，“维权就是维稳、维权才能维稳”⑤。
着力畅通“诉求渠道”。目前，我国人民群众在体制内反映诉求的渠道主要有两种：一是信访，二是诉讼。由于诉讼方式耗时费财，一般群众难以承受，而且对司法公正存疑，加上几千年封建社会传承下来的“青天情结”，普通民众、尤其是不能调动社会资源为己所用的底层群众，一般采取向各级党政、司法机关乃至中央领导反映问题的信访方式“鸣冤叫屈”。在此背景下，国务院2005年颁布实施的《信访条例》，进一步强化了信访体制。
为缓解各种社会矛盾，上级政府希望通过“一票否决”等信访责任追究制对下级政府施压来解决相关问题，“压力型信访体制”逐渐形成并产生了新的矛盾和问题，迫使基层政府耗费大量人力、物力和财力来减少上访登记量。
笔者曾在一份基层领导干部关于信访工作的讲话稿中看到“宁算政治账，不算经济账”的要求;在调查过程中，有多名基层干部提起“信访经济学”：一是基层政府派人常年(尤其是在举行重大会议、庆典期间)在北京驻守，随时准备截回进京上访的本辖区居民，这些人的衣食住行累计下来是一笔不小的开支;二是寻找门路做工作在信访部门“销号”也要产生数目不菲的开销;三是为暂时平息事态，不得不采用经济补偿等方式满足一些上访者的不合法、不合理诉求。
目前，单一而狭窄的信访方式已不能满足人民群众日益多元和复杂的诉求需要，乌坎村民在两年多时间内数次上访无果就表明了信访渠道的不畅和失灵。而且，通过信访渠道真正解决问题数量的偏少，有将访民对基层政府的不满转移至中央层面的风险。尤其令人忧虑的是，“信‘访’不信‘法’”现象突出，削弱了法律权威和规则意识。当前，可考虑在以下方面努力实现制度突破：一方面，大力推行司法体制改革，增强其权威性和公信力，降低诉讼成本，引导民众通过法律渠道止争息纷;另一方面，将信访职能逐渐集中到各级人民代表大会，以加强协调性和执行力。
