2004-09-29
4月20日 在中俄“向市场经济过渡的政府与企业”研讨会演讲论文
中国已经告别了计划经济，社会主义市场经济新体制初步建立，国有企业的地位和运行机制已发生深刻变化，但国有企业的改革还没有完成。比较中俄国有企业改革的经验教训，对继续深化国有企业改革，完善市场经济新体制，是必要的和有益的。本文着重对中国国有企业改革的进展及其方式作一些介绍和分析。
一.中国国有企业改革取得的进展
从1979年春天开始，中国国有企业的改革已进行了25年。25年来国有企业改革的进程分为两个阶段：第一阶段为1979-1992年，改革是在坚持计划经济为主、市场调节为辅的前提下，政府向企业放权让利，扩大企业经营自主权和市场调节的范围；第二阶段从1979年至今，按照社会主义市场经济的要求，国有企业改革的重点转向制度创新，使之成为社会主义市场经济的微观主体。国有企业改革的进展主要表现在以下几个方面：
1.国有经济的范围明显缩小，比重大幅度下降。以工业为例，在工业总产值的构成中，1980年国有工业占80%，2002年已下降到40%，目前国有工业主要集中在资本和技术密集型的重化工业和军事装备工业，其总产值约占这些行业总产值的62%；在劳动密集型的轻纺工业中，非国有经济已占70%以上。在企业的组织形态上，80%以上的国有小型企业通过拍卖、兼并、股份合作制等方式改成了非国有企业。国有工业部门的职工由1990年的4364万人下降到2002年的2045万人，职工总数减少53.1%。
2.在管理体制上，基本实现了政企分开。各级政府按行业设置的企业主管部门已逐步撤消，党政、军机关办的各类企业已完全脱离钩，政府不再直接管理和干预企业的生产经营活动，企业已经初步成为市场经济的微观主体。企业发生亏损，政府不再通过财政或银行给予补贴，企业预算软约束的状况发生重大变化。
3.初步建立了现代企业制度的框架。多数国有大中型企业进行了公司化改造，从国有独资的工厂制转变为国有控股的有限责任公司，其中一部分已成为上市的股份公司，并按照现代企业制度的要求，初步形成新的治理结构。
4.企业的生产经营活动主要由市场进行调节，除少数公共产品和一部分自然垄断产品外，企业的供、产、销等各项经营活动都由企业根据市场供求状况自主决定，政府不再下达计划；优胜劣汰的竞争机制已成为决定企业生死存亡的基本力量，一大批资不抵债、扭亏无望的国有企业已先后破产，退出了市场。
5.在计划经济体制下形成的企业职工生、老、病、死及各种福利全部由企业包下来的状况已被革除，企业普遍实行了全劳动合同制，初步建立起职工养老、失业、医疗保险由企业与个人共同负担的社会统筹制度。
二.国有企业改革的方式方法
中国的经济体制改革坚持了解放思想、实事求是的思想路线和循序渐进的方法。从改革的先后顺序和历史逻辑进行考察，中国国有企业渐进式改革具有以下一些特点：
1.先在国有经济体制之外，鼓励发展各种形式的非国有企业，特别是发展非公有制企业，然一再来改革国有企业。非国有经济的发展，出现了一大批新型的、能够适应市场机制要求的市场主体，促进了市场主体多元化的形成，同时构成了对国有企业的压力和挑战，国有企业被置于非改不可的境地。
2.先改中小型的国有企业，再改大型国有企业。由于国有中小企业资本的有机构成低，大多集中在劳动密集的轻纺工业，生产经营过程的供产销的地域性较强，生产的社会化程度相对较低，改革的面比较小，而且地方政府有较大的管理自主权，因此改起来比较容易。国有大企业资本有机构成高，生产经营活动的社会化程度高，对国民经济全局有较大的影响。大企业就业的职工人数多，债权债务关系复杂，改起来难度比较大。在这种情况下，先改中小型企业，再改国有大企业。实践证明，这种改革方式的效果是减轻了体制轻轨过程中的社会震动，避免了国有大企业的改制过程中资产的大量流失，以国有大企业做基础的国家财政税收来源能够保持稳定增长，使政府有能力支付必要的改革成本。
3.先放权让利，再进行制度创新。20世纪80年代实行以放权让利为主导的改革，是在计划经济体制下政府减少对企业的行政干预，承认企业具有相对独立的经济利益，扩大企业生产经营自主权和分配权。改革的成效是在一定程度上调动了企业搞好生产经营管理的积极性，同时也暴露了放权让利改革的局限性，为如何把国有企业改造成自主经营、自负盈亏的经济主体积累了经验和教训。在这一阶段改革的基础上，1992年中共“十四大”之后，国有企业改革开始转向从制度上解决政企关系问题、产权明晰及其多元化问题、企业的治理结构问题、责权利的关系问题等深层次的矛盾。
4.在价格体系和价格形成机制上，实行了先局部放开，后全面放开，先双轨制，后并轨的改革方式。20世纪80年代放开一部分农副产品和用消费品的价格，由市场供求关系进行调节，从而刺激了生产经营者的积极性，扩大了生产，增加了供给。当供给增加以后，为全面放开农副产品和消费品价格创造了条件。在生产资料领域，先实行计划定价与市场定价并行的双轨制，到20世纪90年代初实行全面与市场定价并轨。这种改革方式，虽然曾经导致了市场秩序不规范以及寻租行为等负面效应，但它避免了激进式价格改革所引发的恶性通货膨胀的局面，从总体上保证了社会再生产过程的平稳运行和经济持续高速增长。
实践表明，中国渐进式的改革道路符合事物发展由量的积累到质的飞跃的客观规律，较好地实现了改革、发展与稳定的多重目标。当然，这种改革方式也不可避免地把体制转型过程拉的更长一些，在较长的时期内存在着新旧体制的摩擦和冲突。现实经济生活中的各种矛盾则是很难避免的转轨阵痛，同时也表明中国国有企业改革的任务还没有完成，政企业关系还需要进一步理顺，国有经济的范围和比重还需要进一步缩小，现代企业制度还很不规范，实行公司化改造后的国有及国有股企业，其运行机制还不能真正适应市场经济和经济国际化的要求。可以说，中国国有企业改革是行百里、半九十。
三.规范现代企业制度的任务和难点
近10年来，中国有企业普遍进行了公司化改造，90%以上的企业改成了有限责任公司或上市股份公司。但是大多数国有及国有控股公司不规范，在产权结构、公司治理结构、企业运行机制等方面还不适应市场经济的要求。推进现代企业制度的规范化，是深化国有企业改革的重要任务。
1、积极稳妥地推进国有股减持
2001年4月出台了国有股减持政策，并试图用国有股减持获得的资金补充社会养老基金。结果引发了股市的较大波动。后来暂停了这项工作。2002年6月国务院又进一步明确不再通过国有股减持补充社保基金，恢复了股市的信心。
但是，减持国有股的方向是正确的，仍然需要坚持。国有股减持主要包括两方面的任务，一是非上市公司降低国有股的比重，二是上市公司减少国有持股权。据统计，在已改造为国有控股的有限责任公司中，国有股占总资产总额的65%；在已上市的股份公司中，国有股为第一大股东的占63%。国有股减持是解决国有经济战线过长，范围过宽问题，推进国有经济战略性重组、实现资本可流动性的重要步骤，也是国有控股企业真正建立起股权多元化、形成有效的法人治理结构的现代企业制度的客观要求。国有股一股独大所消极作用是不利于企业转换经营机制。政府作为国有股的所有者，由于股权比重过高，凌驾于其他股东之上，容易形成政府对于企业的生产经营决策和管理的直接干预；由于国有股缺乏人格化的终极责任人，因此企业的盈亏责任事实上没有人承担。即使已经上市的国有控股公司，一旦发生经营亏损，除了分散的小股民直接承担投资损失外，国有大股东的损失由谁来承担，这个难题并没有解决。所以，必须通过国有股减持来推进股份公司的规范化和企业经营机制的转换。国有股减持的重点和难点是未上市流通的国有股的定价问题。如果按照溢价发行时的价格或减持时的市值定价，会稀释已上市流通股的市值；如果按资产净值定价，又担心国有资产流失。因此，对国有股的合理定价是推进国有股减持的关键环节，而不在于国有股减持变现后的用途。
2、规范存续企业与上市公司之间的关系
我国的上市股份公司大多数是通过对原国有企业改造形成的，普遍的做法是把国有企业的资产进行剥离，拿出一块优良资产成立新的公司上市，由母公司控股。上市公司基本可以做到轻装上陈，但是债务、冗员、离退休人员的养老和医疗保险等各种包袱仍然由原来的母公司负担。从积极的方面看，这种做法有利于盘活一部分国有资产，吸引社会资本，促进国有企业产权结构多元化以及企业经营机制的转换。但是，母公司与上市公司之间的矛盾也日益暴露，比较突出的问题是母公司的债务和冗员包袱难以化解，生产设备陈旧，缺乏有竞争力的主导产品，生产经营更加困难。有些母公司利用对上市公司的控股地位，对上市公司进行不适当的干预；留在母公司的职工与上市公司职工的收入差距显著拉大。这些矛盾都是我国经济体制转轨和企业改制过程中带有普遍性的问题，需要逐步地解决。例如，可以通过国有股的减持使母公司由控股公司转变为参股公司。母公司可以用股权收益解决存续企业的包袱问题。对于严重资不抵债、已难以继续生存的存续企业应依法破产。
3.推进国有企业向混合所有制形态的转变
混合所有制企业是指同一个企业，其产权的所有者是多元的，即国有与非国有，法人与自然人以及境外资本，都可以作为同一企业的出资人。
混和经济的发展，是投资主体多元化的必然结果。在中国经济转向社会主义市场经济后，扩大再生产的主体已由政府转向了企业，国家也不再通过财政手段来集中资金资兴办一般竞争性企业，这就要求建立一种新的资本动员与集中的机制，以实现经济发展，推进产业结构调整和升级。混合经济则是动员社会资本的有效形式。
国有经济的战略性改组、集体企业改制和民营经济的发展，使混合经济将成为我国经济的重要形态。目前中国的国有和国有控股工业企业约53000多家，其中70%的企业分布在竞争性的一般加工工业领域。随着国有企业改革的推进，这些企业将逐步从国有独资和国有控股的形式退出，转变为国有参股或其它类型的混合所有制企业。
混合所有制企业的发展需要有一定的条件和环境。首先是法律保障制度，使出资人依法享有与其出资相对应的权益。特别是跨地区投资形成的混合所有制企业，企业所在地的政府及社区，必须保障外来投资者的合法权益，这样才能使投资者敢于跨地区、跨行业进行投资。其次，要建立产权流转顺畅的运行机制。使投资者根据资本营运的效益和对未来投资收益的预期判断，资本能够及时地进入或及时顺畅地退出，以减少混合所有制企业出资人的投资风险。第三，由于混合所有制企业的所有权与经营权是分离的，因此必须按照现代企业制度的要求，建立规范的委托代理制，构造由股东大会（或股东代表会议）、董事会、经营管理层以及监事会组成的治理结构，并形成对经营管理者既有激励又有约束的机制和办法。根据我国股份制企业运行的实际情况，经营管理者必须摆正自己的位置，即企业经营管理者是受所有者委托的职业经理人，而不是所有者。所有者应当根据经营者的经营业绩给予相应的报酬和奖励，但作为经营者不应享有超出规定之外的剩余索取权。第四，混合经济是资本集中的一种形式，分散资本集中到同一个企业之后，然要求不同的所有者之间形成一种凝聚力，共同谋取企业的发展。资本的集中，还要求不同的所有者及其委托代理人，都必须遵循法律规范、公司的契约和章程，防止和减少内耗，以避免混合所有制企业由于人际关系的紧张而导致资本的撤出和企业的解体。
四.加强对企业国有资产的监管
中国的国有资产分为两类，一类是非经营性资产，如各级政府机关、学校、科研机构、医院所占用的资产；另一类是经营性资产，主要分布在国有独资企业、国有控股企业和参股企业。到2002年底，分布在国有及国有控股、国有参股企业的经营性资产约10万亿元，其中属于中央政府直接监管的企业国有资产有4.9万亿，属于地方政府监管的企业国有资产有5.1万亿。
在经济体制改革的过程中，为了推进政企分开，原来代表国家行使国有企业资产所有权职能的行政部门逐步撤消，国有企业成为无上级主管的生产经营主体，使企业摆脱了传统计划经济体制下形成的行政束缚。但带来的问题是，谁是企业国有资产人格化的代表，没有明确的规定。其结果，必然导致无人对企业国有资产负责，加剧了国有资产的流失。
为了解决上述问题，实现企业国有资产的保值和增值，中共“十六大”提出继续推进国有经济布局的战略性重组，并在中央、省、市三级建立管资产、管人与管事相结合的企业国有资产监督管理体制。2003年第十届全国人民代表大会一次会议决定成立企业国有资产监督管理委员会。
国务院、省、市三级政府的企业国有资产监督管理委员会根据同级政府的授权，行使所有者的职能。国资委的职责是：
选拔和任免国有独资企业的主要经营者，向国有控股和参股企业选派董事和监事；
对企业国有资产的运营状况进行监督，确保国有资产的保值和增值，防国有资产流失；
审查和觉得国有独资和国有控股企业的分立、合并、重组、增减资本、股权转让、解散、破产等涉及产权变动的重大事项；
对企业经营者的业绩进行考核，并决定经营者的薪酬和奖惩；指导国有企业的改革；享有企业国有资产的收益权。
国有资产监督管理委员会的建立，改变了企业国有资产出资人缺位的状况并依据《公司法》行使所有者职责。但是，也有许多企业担心，实行管资产、管人、管事相结合，有可能出现把企业管死的问题。还有另外一种担心，即国资委仍然是委托代理人而不是自然人所有者，它能否尽到所有者的职责？因此需要有一种制度和机制，保证国有资产监督管理委员会即能尽到所有者的职责，又不要变成企业的“婆婆”，干预企业的生产经营自主权。
目前中国各行业的国有及国有控股企业总数仍然有17万户。国有资产监督管理委员会的监管工作，存在着范围过宽、数量过多的问题。所以，要做到监管到位，还需要进一步推进国有企业的战略性重组，使一大批处于一般竞争性行业的中小型国有企业退出国有经济领域，以减少监管数量。
