案制是现代代议制民主的一种行之有效的议事制度。党的十八报告指出，要“实行党代会代表提案制”，这标志着中国共产党的党内民主正借鉴国家民主的形式，向前迈出重要步伐。党代会代表提案制，指党代表以书面形式提出属于党代会职权范围内的意见和建议的制度，是党代表任期制的延伸和保障。实行党代会代表提案制，意义重大。

党代会代表提案制形成的背景

党代会代表提案制的形成和确立，与多种因素有关，但最核心的是两条。一是基层多年的努力探索，二是党代会制度的不断完善。

首先，党代会代表提案制是多年努力探索的结果。回顾起来，早在 1988年，浙江台州市椒江区就开启了党代会代表提案制的进程。按照椒江区当时的规定，在代表大会召开期间，党代表可以向大会提交提案，而且，这种权利还被延续到大会闭幕之后。从2003年开始，台州市在县乡两级全面推行了党代会代表提案制，2006年起在全市推广，并逐步建立起了一套工作机制。得益于台州等地和省一级的探索，2012年浙江全省范围内举行的各市、县（市、区）党代会均开展了党代表提案活动。目前，全国已有上海、浙江、湖南等7个省份建立了“党代会代表提案制”。所以说，十八大提出实行党代会代表提案制，具有实践基础，是水到渠成之举。

其次，党代会代表提案制是党代会制度不断完善的结果。党的十六大提出，党内民主是党的生命，发展党内民主要以完善党的代表大会制度为重点，积极探索党代会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。据此，党的十七大报告作出了党的各级代表大会实行任期制的决定。任期制是让代表在一届任期内始终发挥作用。而要发挥作用，就需要有某种渠道或形式。基于这种情况，《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》明确规定，党代表大会召开期间，党代表大会代表联名“可以向大会提出属于同级党代表大会职权范围内的提案”。2009年党的十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》也明确提出，“建立各级党代表大会代表提案制度”。在上述规定的基础上，党的十八大报告提出“实行党代会代表提案制”。可见，实行党代会代表提案制不是孤立的制度创新，而是党代会制度不断完善的重要一环，是对任期制的补充、落实和细化。正是从这一意义上说，党代会代表提案制，是党代会制度不断健全完善的产物。

实行党代会代表提案制的意义

实行党代会代表提案制的直接目的，是为了让党代会代表在任期内有一个制度化的参政议政通道，从而更好地发挥其在各级党代会中的重要作用。但实行党代会代表提案制的意义远超过其目的。

实行党代会代表提案制，汇聚党心民意，有利于密切党群关系。改革开放以来，特别是实行市场经济以来，我国党群干群关系出现许多新情况、面临许多新问题，其中最突出的是党群关系在一些地方出现松动，群众对党和政府的不满逐步有所增加。实行党代表提案制，将促使党代表把更多的精力投入到联系基层、联系党员、联系群众，认真倾听群众的呼声和诉求，把真实的民意传达到党的代表大会，变成党委政府的实际行动。这一点，将有助于拉近党同群众的距离，改进党同群众的关系。

实行党代会代表提案制，强化党代表责任，促使党代表在任期内更好地履职尽责。以往在党代会上，党代表往往是以口头发言的形式提出意见和建议，缺少规范化的、程序性的表达和反馈途径。实行党代会代表提案制，使党代表参政议政有了制度依据，在增加党代表荣誉感的同时，将强化党代表的责任意识。为了提出有价值的提案，党代表需要在会前进行深入调研、书写提案，会上要提交提案，会后要予以督办。代表肩膀上的担子肯定是加重了，但这也使代表身份的“分量”增加了。

实行党代会代表提案制，有利于完善党内民主决策机制，增强党的创造活力。提案制为党代表提供了发挥作用的途径和手段。通过这种途径和手段，党代表可以把人民群众的诉求、党员的诉求以及经济社会发展中的一些重大问题通过提案的形式反映给党的决策机构，为党和国家制定重大路线方针政策建言献策，最大限度地减少决策中的失误，从而不断提高党决策的科学化、民主化水平。同时，让党代表以提出提案的形式参与党的大政方针的制定，发挥下情上达、建言献策的积极作用，有利于最大限度地汇集全党智慧、激发全党创造活力。因此，可以说，党代表提案制，实际上为党内思想解放和改革创新提供了一个制度化的平台。

实行党代会代表提案制，有利于推动党的领导方式和执政方式转变，推进政党善治。中国共产党领导国家和社会的传统方式以控制为主，在市场经济和民主政治深入发展的今天，这种治理国家的方式日益显露出弊端。如何有效发挥党、政府、社会等各方面的积极性，实行合作治理，成为党变革领导方式和执政方式的必然选择。党代会代表提案制的实行，在畅通党内言路的同时，疏通了党与社会的联系，并使党始终保持对社会的回应，客观上将推动执政党向善治转变。

实行党代会代表提案制需把握的关键问题

党代会代表提案制在下一步推行的实践中，有必要把握以下关键问题。

保证提案质量。提案质量关系提案办理的成效，是实行党代会代表提案制需要首先强调的问题。一项提案的质量受多方面因素的影响。首先，要提高党代表的履职能力和素养。党组织要通过加强培训，向党代表讲解提案的构成要件和写作技巧，尤其是培养党代表搜集、形成提案的能力。这是落实好党代表提案制的基础和前提。其次，要健全完善相关配套制度，为党代表深入基层、汇集民意创造条件。这包括建立相应的党代表调研视察制度、党代表督察制度、党代表联系党员制度等。各级党委和党代表所在单位要支持党代表参加调研、视察，相关单位要予以配合，这些都需要形成制度或规范。再次，从长远看，要完善党代表选举制度，减少各级领导干部在党代表中的比例，确保党代表提案能真正反映普通党员和群众的利益诉求。

提高提案办理效果。提案办理的效果直接影响提案制的推行。从一些地方的实践看，确有一些承办单位对提案办理工作重视程度不够，办理质量不高。改变这种状况，需要多管齐下，综合施治。一是构建制度体系。包括明确提案的内容和格式；明确提案的提出和受理要求；明确提案的办理程序，如承办单位、办理期限、办理措施、书面反馈等。二是严格工作责任。要健全领导体制和工作机制，确保提案办理落实到位。在办理过程中，要努力做到与代表“全程沟通”，办理前主动走访提案代表，当面听取意见和要求；办理中邀请代表调研指导；办理后及时向代表反馈办理结果。三是强化督促考核。要将提案办理的情况，特别是办理结案率和代表满意率，作为承办单位党组织考核的重要内容。对办理工作不力、代表满意度较差的单位和个人应予以责任追究。

处理好党代会代表提案与人大代表、政协委员议案、提案的区分和衔接。在理论上，党代会代表提案与人大代表、政协委员的议案、提案渠道不同，各有侧重，不会完全重叠。党代会代表提案以政治建设和党的建设为主，侧重反映党内事务、党员要求、方针政策、党员监督等。而人大代表、政协委员的议案、提案则偏重于民生议题。但在实践中，二者的区分并非完全清楚。尤其是在基层，党代表关心的问题和人大代表、政协委员关注的问题往往高度重合。这就会导致党代表提案与人大代表、政协委员议案、提案之间的交叉、重叠问题。解决这一问题，需要加强引导，做好衔接。一方面，要明确党代会代表提案的范围和重点，尽量减少与人大代表、政协委员议案、提案的交叉重复现象，使提案尽可能在党内或党代会层面解决；另一方面，对一些势必出现重复的重大问题，需要考虑其与人大代表、政协委员议案、提案的衔接。有的问题，如具体民生问题，可考虑加以合并，交由人大通过后由政府执行。有的问题，例如涉及政策变动的，可由党组织牵头，党代表、政府部门及社会公众开展协商对话，合作解决。

加快党的全国代表大会和省级党的代表大会代表提案制工作，发挥其示范和导向作用。近些年，基层党代表提案制工作尽管积累了一些经验，但都还不全面、不系统，迫切需要通过顶层的推动，达到规范和提升。在这方面，党的全国代表大会和省级党代会代表提案制负有重大责任，迫切需要在总结基层实践经验的基础上加快推进，为全党作出示范。