美国众议院议长、共和党领袖约翰·博纳经常给奥巴马的政策提案制造“麻烦”。图为他（正中）与众议院民主党领袖佩洛西（前排左）、参议院多数党领袖哈里·里德（前排右）共同出席今年“9·11”事件12周年纪念仪式。法新社
9月23日的艾美奖获奖名单上，美剧《纸牌屋》成绩不俗。这部剧中，凯文·史派西饰演的众议院多数党党鞭安德伍德动用种种权术，利用政客们的欲望弱点，操纵国会抗衡白宫。当然，在现实的美国政坛上，不可能真有人能够如此为所欲为、翻云覆雨，但剧中所呈现的国会与白宫之间的角力、政客要人之间的互相掣肘却是真实存在的。仅以刚刚平息的美国对叙利亚动武风波来看，就折射出无论是身为总统的奥巴马，还是风光无量的国会议员，也是互相制衡并受到政治机制的制约。
9月19日，约翰·麦凯恩，这位曾因2008年参选美国总统而被广为人知的“鹰派”政客，把矛头对准了在叙利亚问题上令美国总统颜面有失的俄罗斯领导人普京。麦凯恩在俄罗斯《真理报》上发表评论，直言普京就是一个“暴君”，他“摧毁”了俄罗斯的国际声誉。
此前一周，普京曾在美国《纽约时报》上，撰文意气风发地批评了奥巴马的对叙外交政策。
“（普京的文章）侮辱每个美国人的智商。”麦凯恩说。麦凯恩也是美国对叙动武政策的提议者和坚定支持者，一度被美国《外交政策》列为10位左右美国外交的关键人之一。
然而，完全把美国对叙外交“失分”归咎于普京并不尽然。事实上，“动武”提议起初便难逃胎死腹中的命运，素以“三权分立”制衡政治发展的机制令美国总统，和那些位高权重的国会议员们很难成为绝对意义上的呼风唤雨人物。
白宫与国会山之间长期角力
美国历史建树极大的总统并不一定都是强势总统，因为一个总统对美国崛起的贡献常常在于他的一个或若干决策的历史意义。在美国首都华盛顿只有四位总统的纪念碑：华盛顿纪念塔、杰弗逊纪念厅、林肯纪念堂和小罗斯福纪念园。华盛顿的伟大在于他对抗英战争的领导、宪政会议的主持和出任总统八年后的主动请辞；杰弗逊的贡献在于他对人民自由的捍卫和对政教分离的坚持；林肯的不朽来自解放黑奴；小罗斯福的影响体现在用政府干预市场并建立福利社会。
然而，除了华盛顿，其他三位总统的伟大成就不仅仅是他们个人性格、政治技巧和动员能力的结果，也是他们在国会的同党议员或反对党议员积极配合的结果。换句话说，没有国会的合作（无论是一党在两院都占有多数的合作、民主党和共和党达成妥协共识的合作、还是迫使反对党放弃阻挠的合作），总统都不可能“一手遮天”，令出白宫。其实，在不少情况下，国会甚至可以通过立法阻止总统“专权”或者限制总统的权力。比如，林肯总统被刺杀后，国会怀疑继任总统约翰逊会停止战后重建而立法禁止约翰逊解聘林肯任命的内阁成员。当约翰逊对国会的权力视而不见而解聘国防部长时，他因以身试法遭到了国会的弹劾。再如，尼克松当年不通知国会扩大越战规模之后，国会立法限制了总统对外出兵和动武的权力。
在美国，谁都不能长期左右政坛，这是美国政治的铁律。比如，克林顿1993年入主白宫之后，试图引入全民健保方案，并让第一夫人希拉里负责这一立法议程，结果因为民间的反对和国会的阻挠而夭折。再比如，小布什在2004年击败克里连任总统后，高调宣布要对社保基金实行部分私有化，就职后不到半年，因为国会的反对和老人集团的压力，小布什的社保基金方案寿终正寝。
奥巴马2009年出任总统后颇有大兴改革的气势，但只要简略回顾一下他执政后的得失就能发现，尽管他两度赢得总统选举，但他要按自己和支持者的意愿推进改革，成功与否完全取决于国会两党的合作与不合作。上任之初，他的救市方案、阿富汗增兵方案和医保改革方案均获得成功，这是因为民主党在众议院和参议院当时都占有多数，不仅有众院的议长佩洛西和参议院多数党（民主党）领袖哈里·里德的鼎力支持，还有部分共和党人的默许。然而，民主党在2010年中期选举中在众议院丢失了多数党的地位，佩洛西只得让位给众议院共和党领袖约翰·博纳。而博纳在众议院的铁杆和有茶党背景的同事都是要置奥巴马总统于“立法”死地的。他们根本不管奥巴马总统的提案是否有助于美国社会的长治久安而一律投反对票。比如，众议院阻挠白宫提出的提高美国国债上限的建议，最后白宫只能通过谈判与国会达成了在不能消减预算的情况下联邦政府自动削减经费的协议，使得政府开支骤减，许多雇员停薪休假，给美国人民的生活带来许多不便。
国会山领袖也不能打包票
2012年，奥巴马赢得大选，但民主党依然不能在众议院获得多数，博纳继续对奥巴马总统的政策采取阻击。大选之后，参议院的共和党人意识到如果共和党不对拉丁裔美国人伸出橄榄枝，他们在今后大选中赢得白宫的可能会大大降低。在民主党人的支持下，参议院通过了史无前例的移民改革方案，使得在美国上千万的非法拉丁裔移民可望成为美国永久性居民和公民的资格，然而这一法案到了众议院依旧被博纳束之高阁。
2010年，阿拉伯世界的集体动荡发生后，叙利亚反政府势力未能撼动阿萨德政权，和平示威转为残酷内战。美国政坛的一些大老很早就提出美国应该对叙利亚采取利比亚方式，通过武装介入推翻阿萨德政权。这些为叙利亚反政府势力鸣锣开道的权威人士就包括共和党参议员麦凯恩。
不过，由于美国正在从阿富汗和伊拉克“泥潭”撤军，也因为奥巴马在竞选中的反战立场，以及共和党主导的联邦政府预算削减和国际社会可能的反对，奥巴马总统一直不对麦凯恩的提议表示支持，只是对大马士革设置了不许使用生化武器的“红线”。
待生化武器被确认在叙使用后，奥巴马终于与麦凯恩成了“同壕战友”，并开始为对叙利亚实施报复性打击动员国会和民众的支持。8月底9月初，奥巴马总统在白宫轮番与国会两党的领导和重量级议员磋商并向他们介绍情况。连一贯对奥巴马总统的任何政策都嗤之以鼻的博纳议长在与奥巴马“谈心”之后也表示，他本人十分支持白宫的建议，而且相信他的共和党同僚也会像他一样支持总统的决定。
然而，在是否对叙利亚实施巡航导弹打击问题上，不仅麦凯恩不能帮上奥巴马，博纳、佩洛西和里德都不能保证国会有足够的票通过奥巴马总统的决议。这是因为民主党内部对是否再次在海外使用武力态度暧昧，共和党的茶党一翼对奥巴马任何动议都持反对态度，而五角大楼对白宫提出的打击方案极度怀疑，美国民众更是对美国充当“世界警察”日益增长厌恶之情。正是在这种情况下，奥巴马不得不接过普京的建议，并同意通过联合国安理会讨论和通过监视和最终销毁叙利亚生化武器的决议。
奥巴马发动群众施压国会山
在外交政策上大大地跌了一跤之后，奥巴马总统即将面临一场更为严峻的国内危机——国会是否可以通过白宫的预算而避免联邦政府因为没有钱花而“打烊”。
奥巴马总统的预算案早就送到了国会山，但由博纳统领的共和党人控制的众议院却迟迟不予辩论和投票。上周，众议院终于通过了预算，但是由佩洛西统领的民主党议员并不能阻止共和党人在预算案内插入取消一切与奥巴马健保方案有关的预算的条款。换句话说，如果这一预算得以通过，奥巴马总统和支持他的民主党人费了九牛二虎之力通过的医改法案将因没有联邦预算而成为一张废纸。然而，共和党人的“阳谋”很难成为现实，因为民主党人控制着参议院，里德早就宣布众议院通过的预算到达参议院之时就是这一预算“死亡之时”。
参议院多数党领袖里德将在今后几天组织参议院通过一个奥巴马可以接受的预算案，并将这一法案送交众议院。如果众议院在9月30日之前不通过这一法案，联邦政府将关门大吉。于是这些天，白宫正利用所有的传统媒体和社交媒体对共和党众议员展开了全方位的政治攻势。
奥巴马总统本人和他的代言人正在全力告诉美国人民，如果他们不希望看到联邦政府关门，就赶紧联系自己的民意代表，督促他们在新的财政年度开始之前（10月1日）投票支持政府预算。与“占领华尔街”相比，多数美国人更喜欢通过选票惩罚那些没有按照他们的意愿行事的政党代表。
所以，美国的总统（比如林肯和小罗斯福）、美国的国会领导人（比如19世纪的亨利·克雷和20世纪的爱德华·肯尼迪）、美国社会运动的领导人（比如马丁·路德·金）可能在某一个特定的历史时期对美国的政治发展有巨大的影响，但是唯一能长久左右美国政治走向的不是个人，而是各种特殊利益集团的代表、政治家和民众通过各种渠道展开谈判和博弈而最后形成的妥协。这样的“左右”十分繁琐，毫无效率可言，也不能保证最后的政策和立法结果是最佳的选项，但是它一定会被大多数人接受。务实的美国人相信，白宫的“面子”定不如“多数人的意见”能带给美国稳定。（作者系美国卡特中心中美关系项目负责人）
