内容提要：施政理念对政府的治理方式、手段、措施，起着导引作用。省际政要的施政理念在很大程度上决定了其施政的方向、重点、着力点，乃至施政的具体措施。年轻化、知识化、专业化是省际政要的基本特征，这些特征对其施政理念的形成和施政方略的实施有着重要的影响。工作经历对省际政要的施政个性、施政理念也会产生较大的影响。省际政要的施政理念既有共性，也有差异性。共性体现在四个方面：深化改革、务实肯干；科学发展、创新发展；执政为民、以民为本；依法行政、廉洁从政。差异性则主要体现在增强意识、先行先试、科学民主决策、调查学习等方面。
关键词：省际政要 施政个性 施政理念
改革杂志社专题研究部2013 年自主研究项目“ 改革热点研究” （ 编号：2013GGYJ003），项目协调人：王佳宁。王佳宁编审主持审定选题和写作框架，总纂全文。执笔：罗重谱，资讯整理：白静。
所谓“政要”，一指施政要领，如唐代陈子昂在《答制问事》中所云：“窃见国之政要，兴废在人。”其中的“政要”即为此义；二指从事政治活动且有权势、地位的人物，文中“政要”取此义。省际政要，从字面意义上理解，就是在省级层面拥有权威的官员，在我国主要是指省（市）委书记、自治区党委书记和省（市）长、自治区主席。受研究精力所限，文中省际政要仅指省（市）长、自治区主席，即省级政府“一把手”。
一地一区政要，左右所在“地盘”的经济和社会发展，其施政理念、施政风格和施政手段、措施、策略，乃至施政胸怀，既关联中央政府路线、方针、政策的“落地”，更牵扯一地一区百姓能否对财富、幸福和安全感抱有期待。[1]现阶段，改革步入深水区和攻坚期， 利益和矛盾错综复杂，各种风险交织，发生频率和概率大大增加，我国已步入“风险社会”。[2]这对政府官员的能力提出了更高的要求， 不仅要具备过硬的政治品质，还应具备处理经济事务、社会事务、文化事务等的相应能力。省际政要作为地方层面最高的行政官员， 在我国实行行政首长负责制的决策体制下，其施政个性、施政理念，对地方的经济、政治、社会、文化发展都起着至关重要的作用。由此可见，研究省际政要的施政个性、施政理念，具有重要的现实意义。
一、省际政要个性特征比较及其对施政的可能影响
截至2013 年6 月， 继党的十八大后的省（区、市）政府“一把手”更迭悉数完成。这一轮换届不同于以往的特征在于，省（区、市）党委主要负责人确定在前，而政府“一把手”调整在后。[3]省际政要的行政行为既受外部大环境， 如一地一区经济、社会、文化等的影响，也受其本身的个性特征和禀赋影响。从某种程度上讲，省际政要的个性特征和禀赋对其决策、执行等行政行为的影响更甚。
（一）省际政要的年龄比较
年龄是一种具有生物学基础的自然标志，是区分人与人的重要依据之一。当以年龄段的形式出现时，这种区隔会更加明显。不同年龄段的人会受到其成长环境的影响， 形成相应的个性品质、偏好，其行为特征都会打上深深的时代烙印。时下媒体常用来比较的“60 后”、“70 后”、“80 后”、“90 后”皆有其鲜明的与经济社会发展相应的时代特征。省际政要也不例外，其施政个性、施政理念固然受到多方面因素的影响，但年龄所反映的时代特征对其施政风格、施政理念、施政手段的影响也是显而易见的。诚如行政生态学理论的代表人物雷格斯所指出的， 了解行政行为必须超出行政系统本身， 从社会背景中去了解行政与外部环境间的相互关系。大到一级政府如此，小到一个政府官员同样如此。
从31 省（区、市）政府“一把手”的年龄来看，“50 后”25 人， 占80.6%； “60 后”6 人， 占19.4%；平均年龄为56.8 岁（见表1，下页）。年龄最小的为黑龙江省省长陆昊，是政府“一把手”中唯一一个年龄小于50 岁的官员。“60 后”政府“一把手”除陆昊外，还有河北省省长张庆伟、福建省省长苏树林、贵州省省长陈敏尔、青海省省长郝鹏、新疆维吾尔自治区主席努尔·白克力。一般来说，年长的政府官员从政经验更加丰富、政治成熟度更高、处理复杂问题的能力更强； 年轻官员则对经济事务更加了解， 敢闯敢试，敢于突破传统执政思维和执政方式，改革的魄力和勇气更大。当然，这只是一般情况，实际情形也有例外。
（二）省际政要教育背景与职称比较
教育背景反映一个人的学习经历和状况，职称反映一个人在某一专业领域所拥有的技能，二者在一定程度上体现了个人的潜能、素质和综合实力。尽管个人也能通过后天的学习来弥补知识层面和专业技术层面的不足， 但在学校里接受的系统知识学习和培训是必不可少的，也是开展自主学习的基础。
省际政要的教育一般由两部分构成： 一是在工作前在大学接受教育， 二是走上工作岗位后在各级党校或高校接受教育。除此之后，还有就某一个主题进行的集中学习或组织的系统培训。表1 列出了31 省（区、市）政府“一把手”的教育背景和职称状况。从教育背景上看，有以下几点值得关注：第一，从学历上看，最高学历为研究生学历的有27 人，占87.1%；最高学历为大学学历的有4 人，占12.9%。第二，从学位上看，拥有博士学位的有4 人， 分别是黄兴国、郭树清、李纪恒、娄勤俭，占12.9%；拥有硕士学位的有14 人，占45.2%。第三，从学科背景看，11 人有经济学学科背景，5 人有管理学学科背景，8人有工学学科背景，有法学、政治学、哲学、党史党建学科背景的分别为3 人、2 人、1 人、1 人。第四，31 省（区、市）政府“一把手”中，有2 人享受国务院政府特殊津贴，分别是娄勤俭、郝鹏。国务院政府特殊津贴是国务院对于高层次专业技术人才和高技能人才的一种奖励制度， 能获此殊荣，足见其在专业技术方面的才能。娄勤俭曾任国防科工委计算机专家组长、国家863 计划CIMS 主题专家。郝鹏在1982～1999 年在中航工业兰州飞控仪器总厂工作。第五，在职称方面，14 人有专业技术职称，其中有高级职称的11 人，中级职称的3 人。高级职称中既有研究员，也有高级经济师、高级政工师、高级工程师，高级工程师中苏树林、娄勤俭为教授级高级工程师。
近年来，知识化、专业化成为干部选拔、任用的趋势和要求。作为一地一区的行政首长，除具备过硬的政治素质外， 还必须具备处理经济事务、社会事务的能力，具体来说，如何结合本地区的经济发展实际选择正确的经济发展战略？ 如何做好产业布局和产业结构调整，加快产业升级步伐？ 如何促进辖区内居民收入快速增长，保障低收入群体的基本生活需求？ 如何处理突发群体性事件，正确处理好与媒体的关系？ 这些问题都是摆在省际政要面前很现实的问题，解决这些问题需要有新思路、新方法、新策略，而新思路、新方法、新策略源于不断接受新的知识和新的理念， 源于省际政要深厚的知识功底和素质技能， 以及主动学习的学习态度和在学习中思考并举一反三的学习方法。
习近平总书记在中央党校建校80 周年庆祝大会暨2013 年春季学期开学典礼上指出，“不论是新问题还是老问题，不论是长期存在的老问题还是改变了表现形式的老问题， 要认识好、解决好，唯一的途径就是增强我们的本领。增强本领就是要加强学习。”[4]只有通过教育学习，才能增强本领，才能增强工作的科学性、预见性、主动性，才能使领导和决策体现时代性、把握规律性、富于创造性，才能少走弯路、选择正确的发展方向和发展道路。由此可见，省际政要的教育背景和技能水平对一地一区的经济社会发展确实重要。
（三）省际政要的工作经历比较
除教育背景外， 工作经历也会对省际政要的施政个性、施政理念产生重要的影响。作为政府“一把手”，头等重要的工作自然是助推当地经济发展。在企业工作的经历或在担任省级重要领导前有主抓经济工作的经历， 都有助于省际政要更好地了解经济大势， 把握经济发展脉络，结合当地实际选择正确的经济发展战略。另外， 长期在基层工作的经历则有助于其体会百姓疾苦，出台更多改善民生的举措。多地任职的经历有助于开拓其视野，了解不同地区的差异，学习先进地区的经验， 明晰欠发达地区的禀赋缺陷，从而制定差异化的针对性的发展战略。
表2 显示，31 省（区、市）政府“一把手”中，15 人有经济工作经历，占48.4%。其中，张庆伟、李小鹏、陆昊、杨雄、苏树林、郭树清、郝鹏有在企业担任重要领导职务的经历， 占有经济工作经历人数的46.7%。不仅如此，他们还从事过经济管理工作。
就工作经历而言， 还有几点值得关注：第一，7 名政府“一把手”有在三地任职的经历，占22.6%。王安顺先后在甘肃、上海、北京任职；巴音朝鲁先后在内蒙古、浙江、吉林任职；苏树林先后在黑龙江、辽宁、福建任职；王国生先后在山东、江苏、湖北任职；杜家毫先后在上海、黑龙江、湖南任职；刘伟平先后在江西、青海、甘肃任职；郝鹏先后在甘肃、西藏、青海任职。有在两地任职经历的政府“一把手”数量更多，有10 人，占32.3%，分别是：黄兴国（先后在浙江、天津任职）、陆昊（先后在北京、黑龙江任职）、李学勇（先后在陕西、江苏任职）、王学军（先后在河北、安徽任职）、鹿心社（先后在甘肃、江西任职）、郭树清（先后在贵州、山东任职）、蒋定之（先后在江苏、海南任职）、黄奇帆（先后在上海、重庆任职）、陈敏尔（先后在浙江、贵州任职）、李纪恒（先后在广西、云南任职）。第二，11 名政府“一把手” 有在中央部门工作的经历（见表3），占35.5%。其中，王学军曾担任过国务院副秘书长；郭树清同时在原国家计划经济体制改革委员会、中国人民银行、国家外汇局、中国证券监督管理委员会等部门任职； 谢伏瞻曾在作为国家重要政策研究和咨询机构的国务院发展研究中心担任过副主任。在中央部门任职的经历使其对全国层面的情况有更多的了解， 便于其作出更科学、合理的决策。不仅如此，还有助于其调动更多的资源， 获取中央更多的优惠政策和支持，助推当地经济社会的快速发展。
二、省际政要的施政理念及其比较
省际政要的个体特征，如年龄、教育背景、技能水平和工作经历等，会对其施政理念产生较大的影响。从本质上讲，理念是一种意识、上层建筑，是对现实世界的客观反映。施政理念是众多理念中的一种， 对政府的治理方式、手段、措施，起着导引作用。有什么样的施政理念，就有什么样的施政举措，进而产生相应的施政效果。
（一）省际政要的施政理念
“施政”，其义为实施政务。“理念”，一指看法、思想，是思维活动的成果；二指从个别事物中抽象而得的普遍概念并加以绝对化；三指理性化的想法、理性化的思维活动模式或理性化的看法和见解。所谓施政理念，就是实施政务活动的基本观点和价值取向。省际政要的施政理念在很大程度上决定了其施政的方向、重点、着力点，乃至施政的具体措施。施政理念不是固定不变的，必然会随着经济社会的发展而发生变化，以顺应时代和人民群众的要求。作为省际政要， 要善于根据经济社会发展大势，更新过时的施政理念； 要与人民群众打成一片，坚持从群众中来、到群众中去，了解群众对省级政府的热切期盼，并予以积极回应，如此方能为实现一地一区经济社会发展和全面建成小康社会凝聚力量。
表4（下页）列出了31 省（区、市）政府“一把手”的施政理念。总体上看，省际政要的施政理念与中央的施政理念是一致的， 大体都包含了关于改革开放、科学发展、以人为本、依法行政、廉政从政等内容。
（二）省际政要施政理念的比较
省际政要的施政理念， 既有共性， 又有个性。从共性方面来看，大体包含如下理念：
一是深化改革、务实肯干。改革为区域经济的发展注入了源动力，使各省（区、市）经济长期保持增长势头，西部地区更是保持了高速增长。与此同时，改革面临的阻力越来越大，积累的矛盾和问题愈来愈多，这些问题和矛盾只能用深化改革的办法来解决。2013 年7 月24日，习近平总书记在武汉召开部分省市负责人座谈会时强调，改革开放是大势所趋、人心所向，停顿和倒退没有出路。必须以更大的政治勇气和智慧， 不失时机深化重要领域改革，攻克体制机制上的痼疾， 突破利益固化的藩篱。省际政要的施政理念中都包含了深化改革的内容。此外，务实肯干也是省级政要的一致追求。从其施政理念中，随处可见“务实高效、勤勉务实、求真务实、大兴务实之风、干实事、埋头苦干、力主务实”的务实理念和“真抓实干、勇于担当、奋发有为、奋勇争先、敢为人先、大胆突破、敢作为、奋力拼搏、开拓创新、攻坚克难、力促发展”的肯干理念。
二是科学发展、创新发展。2013 年6 月，习近平总书记出席全国组织工作会议并发表重要讲话。他指出，要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容， 再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。在经济发展过程中，省际政要逐渐认识到以牺牲资源和环境为代价的发展方式的不可持续性，在跨越发展的基础上，提出了坚持科学发展、创新发展、永续发展的理念。
三是执政为民、以民为本。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是党和政府一切工作的出发点和落脚点，使全体人民学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医、住有所居是党和政府的不懈追求。群众路线是党的根本工作路线，一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去，是群众路线的基本内涵。自2013年下半年开始在全党开展的党的群众路线教育实践活动， 更彰显了人民群众之于党的事业的重要性。也正是如此，省际政要在施政理念中，无一例外地阐述了其执政为民的理念， 或以建设人民满意的服务型政府为目标， 或解决人民群众生产和生活中的现实问题，或提出关注、保障和改善民生，或使发展成果惠及民众，或“以民之所望为施政所向，敬人民如父母、为人民谋福祉”。
四是依法行政、廉洁从政。2013 年1 月22日，习近平总书记在中纪委全会上强调，要有腐必反、有贪必肃，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打； 同时要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。从世界范围来看，政府权力有不断扩张的趋势， 早已超出亚当·斯密所谓的“守夜人政府”的职能范畴。诚如阿克顿勋爵所言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”为此，必须以法律制约行政权力，任何行政权力的行使都不能超出法律所授权的范围，不能违背法律规定。省际政要在阐述自身的施政理念时，或提出“建设法治政府”，或承诺“严格按照宪法和法律规定的权限和程序履行职责”，“遵守宪法和法律， 带头自觉接受人大监督”、“带头遵纪守法， 严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责”、“增强法治观念，坚持按法律和制度办事”、“努力提高政府工作的法制化水平”。
总体来看， 省际政要的施政理念多有共通之处， 从囊括的主要方面和具体表述， 皆是如此。然而，也有部分省（区、市）政府“一把手”的施政理念显示出了其个性。一是增强意识。意识指导行为。王安顺提出“增强忧患意识、创新意识、宗旨意识和使命意识”；张庆伟提出“进一步增强紧迫感、责任感、使命感”；李学勇提出“切实增强宗旨意识、责任意识和忧患意识”；李强提出“进一步增强机遇意识、忧患意识、责任意识”。其他省际政要的施政理念中未有类似表述。二是先行先试。李小鹏提出“先行先试，推动转型跨越发展取得新突破”；苏树林提出“以逢山开路、遇河架桥的勇气，在先行先试上迈出实质性步伐”。先行先试的理念符合我国渐进式改革的一贯逻辑，先在局部地区试验，待取得成功后再推广开来。尽管现阶段越来越强调整体改革、倡导加强顶层设计，但先行先试的价值不容忽视。三是科学民主决策。巴音朝鲁提出“进一步完善决策咨询机制， 提高科学民主决策水平”；杜家毫提出“坚持民主集中制，推进科学民主决策，积极营造和谐共事、和衷共济的良好氛围”；李纪恒提出“进一步健全决策咨询机制”。科学民主决策是与“一言堂”相对的，新时期的政府在决策前要做好充分的论证工作， 听取相关专家和民众的意见和建议， 创造条件让其参与到决策过程中来。四是调查学习。李小鹏提出“建设学习型政府”，陆昊提出“深入调查研究，加强学习”。“没有调查，就没有发言权。”科学的决策，来自于脚踏实地的调查研究，来自于主动倾听人民群众的心声，来自于孜孜不倦的学习。省际政要要履行好自己的职责， 调查学习是必修必做的功课之一。
三、研究结论及启示
通过对省际政要个性特征、施政理念的系统比较，可以得到如下结论和启示：
第一，年轻化、知识化、专业化是省际政要的基本个性特征， 这些特征对其施政理念的形成和施政方略的实施有着重要的影响。从年轻化来看，31 省（区、市）政府“一把手”的平均年龄为56.8 岁，而31 省（区、市）党委书记的平均年龄为59.8 岁，25 个国务院组成部门“一把手”的平均年龄为60.8 岁。年轻化的官员接受新事务的能力更强， 更有精力面对复杂多变的经济社会形势，迎接新的挑战，能够主动根据时代和人民群众的需要调整施政理念， 自觉摒弃不符合时代潮流和民众需求的不科学理念。从知识化来看，31 省（区、市）政府“一把手”中有博士学位的4 人， 最高学历为研究生学历的有27人，占87.1%。其中，11 人有经济学学科背景、5人有管理学学科背景。“工欲善其事，必先利其器”，专业知识的积累便于其在决策时作出更科学的判断，有助于其形成合理化的施政理念。从专业化来看，11 人拥有高级专业技术职称，2 人享受国务院政府特殊津贴，2 人为教授级高级工程师，1 人为博士生导师。与以往相比，在专业技术职称上有了很大的提升。专业技术职称是衡量专业技术水平的标尺， 只有自身有了过硬的本领，才能带领好一个班子，才能保证各项施政方略落到实处。
第二，工作经历对省际政要的施政个性、施政理念也会产生较大的影响。这种影响体现在如下方面：一是有经济工作经历的省际政要，特别是曾经在企业担任重要领导职务的省际政要，更能敏锐地捕捉信息，把握发展机遇，敢于迎接风险和挑战。担任过华能国际电力股份有限公司董事长的李小鹏提出了“只争朝夕、先行先试，推动转型跨越发展取得新突破”，而担任过中国石油化工集团公司总经理的苏树林提出了“坚持改革创新，勇于克服安于现状的自满心态，敢为人先，敢于担当，以逢山开路、遇河架桥的勇气，在先行先试上迈出实质性步伐”，“勇于克服因循守旧的思维定势， 开动脑筋， 大胆突破，以更加富有创造性、针对性、实效性的工作适应发展的新要求”，从这些字里行间不难看出其经济工作经历对其施政理念的深刻影响。二是有丰富基层工作经历的省际政要更了解民间疾苦，更加关注保障和改善民生，在施政时更倾向于出台一些解决民众现实难题的政策， 在施政理念上更强调以民为本， 以老百姓满意不满意作为衡量政府工作好坏的标尺。三是有多地任职经历的省际政要眼界更开阔， 善于借鉴先进地区的成功经验，为欠发达地区所用。四是有中央部门工作经历的省际政要对上争取政策和资源的能力更强， 可以更好地助推地方经济社会的发展。
第三，施政理念对政府的治理方式、手段、措施，起着导引作用，省际政要的施政理念在很大程度上决定了其施政的方向、重点、着力点，乃至施政的具体措施。施政理念本质上是一种意识， 是对现实世界的反映， 是省际政要对经济、社会发展认识基础上形成的基本观点和价值取向，具有概括性、客观性、间接性、逻辑性、深刻性。除此之外，省际政要的施政理念还是稳定性和灵活性的统一体。一方面， 在一定时间内，施政理念是固定的，这也有助于指导施政实践活动，否则就会无所适从，但这并不意味着施政理念是一成不变的，相反，它会随着经济社会形势的变化以及人们认识的变化而发生相应的调整和变更。另一方面，施政理念由多个理念组成，在多个理念中，部分理念是固定不变的，部分理念是变化的。譬如，执政为民的理念是省际政要长期坚持的理念， 而科学发展是后来才出现的理念。
第四，省际政要的施政理念既有共性，也有差异性。共性体现在四个方面：深化改革、务实肯干；科学发展、创新发展；执政为民、以民为本；依法行政、廉洁从政。严格意义上来讲，省际政要施政理念的共同之处还有很多， 如服务型政府理念、效能政府理念、责任政府理念、和谐理念，等等。服务型政府理念是指要通过深化行政体制改革， 提高政府为民众和企业服务的能力，搭建服务平台，营造良好的发展环境。效能政府理念是指提高政府的办事效率和效益，防止出现拖沓、互相推诿、不注重效果等问题。责任政府理念是指政府在行使相应职能的过程中，要就自己的行为对人民负责；政府行为不当要依法承担法律责任， 从而实现权力和责任的统一。和谐理念是指要加强社会建设，促进社会和谐。这些理念同样是省际政要必须坚持的理念。除此之外，部分省（区、市）政府“一把手”侧重于某一方面，提出了有差异性的施政理念，主要体现在增强意识、先行先试、科学民主决策、调查学习等方面。
参考文献
[1][3]王佳宁：《看省际政要如何张扬施政个性》，《重庆社会科学》2013 年第7 期扉页
[2]罗重谱：《公民参与困境与化解策略》，《中共杭州市委党校学报》2008 年第2 期，第59～63 页
[4]《在中央党校建校80 周年庆祝大会暨2013年春季学期开学典礼上的讲话》，《人民日报》2013 年3 月3 日
