治理的原意为控制、引导和操纵，随着时代的发展，其内涵不再只局限于政治领域，而被广泛运用于经济社会生活的各个领域。村级治理指的是政府和村民运用公共权威维持村庄秩序，以增进广大村民的利益。从其含义来看，村级治理的主体可分为两个：一个是国家权力体系，即包括乡镇政府在内的基层政权组织；另一个是农村自生权力体系，主要是指国家力量以外农村社会的力量。建国以后，“国家掌握了社会中绝大部分资源的垄断和控制权，民间统治精英被摧毁，民众和国家发生面对面的直接接触；改革开放初期，国家权力结构分化，新民间精英形成，民众自生性与边缘化并存”[1]。国家、农村精英与村民及其关系导致了不同时期农村社会经济、社会秩序的不同，形成不同时期的村级治理模式。
一、 人民公社体制下的村级一元治理模式
传统中国，农民处于政治的边缘，中央权力并没有达至乡村田野，国家与农民的关系主要是纳税和服役。为了强化对乡村社会的控制，自晚清开始，国家政权开始“下沉”到乡村社会，出现“政权下乡”的过程，北洋政府和后来的南京政府对这一过程进一步加剧，但是广大的农民扔处于政治的边缘地位。将广大的农民组织进国家政权体系的是中国共产党，从革命时期的土地革命到建国后的土地改革，通过底层的革命，从根本上改变了中国农村传统的精英统治结构。根据社会主义制度的要求，自1952年开始，我国政府对农村进行了集体化改造，从最初的互助组，经过初级社、高级社，最后在1958年成立了人民公社。公社是一个融农村政治、经济及社会组织管理为一体的最基层的农村政权组织，其性质是一个政社合一的权力结构。这个政权组织将中国广大的村民纳入其中，国家的政策、法律、法规通过县、乡、村层层的管理体系贯彻到乡村社会中，体现了国家对乡村社会的控制。乡村社会传统的权势阶层遭到了毁灭性的的打击，人民公社体制将分散的农民通过政治运动组织进了一个个超越家庭的生产队和人民公社中，“这段时期的基本特征是以官僚体系形成政社合一的单质的权力结构”[2]，体现了农民生活的政治化，孕育了一个可控的农村社会秩序。基层党组织在农村中的权力不断扩大，从而形成村庄的一元治理模式。
1、以宗族为代表的传统权势阶层遭受到了毁灭性打击。建国以前，宗族的发展虽然呈现出衰落的迹象，但在村级治理中仍然扮演着十分重要的角色。正如W.古德指出的：“中国的宗族制度一直持续到中国共产党掌握政权为止。中央政府的章法仅能涉及乡村中的一部分事务，到民国时期在某种程度上也是如此”[3]。新中国成立后开展的各项政治运动对宗族势力的瓦解起到了重要的作用。“土地革命改变了乡村的土地关系，在这个漫长的革命中阶级意识进入了血缘家族意识的范畴”，“合作化创造了不同于家族共同体组织的组织形式，第一次将绝大部分农民组织在跨家族的集体组织中”；“人民公社以'一大二公'的组织形式进一步强化了集体组织的地位与作用，配以高度集中的国民经济体系，家庭的功能被大大削弱”[4]。祠堂被摧毁或改做他用，代表人物被打倒，族谱被烧毁，族产被分解。与此同时，宗教、传统仪式等也被当做封建遗留的东西而加以打击甚至于取缔。中共八届十中全会提出的“以阶级斗争为纲”的党在社会主义初级阶段的基本路线之后，各地联系实际，开展社会主义的教育运动，进行对照检查，打击了村庄中的恶霸势力，通过确定农民阶级成分打击了家族势力，建立乡村人民政府从而取缔各种宗族组织。二十世纪六十年代开展的社会主义教育运动，对宗族活动进行了更严厉的打击。
2、政社合一的人民公社体制将农民重新组织起来。 1958年北戴河会议通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》明确规定，人民公社“实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会”[5]。人民公社具有行政管理和生产管理的双重功能，作为生产大队、生产队的上级，不但可以发号施令，而且有权对生产资料进行调配，而广大的农民作为生产队的社员则被完全纳入到了人民公社的体制之下。人民公社的特点之一是“生活集体化”，即吃饭食堂化，老人幸福院化，儿童养育托儿所化，家务劳动社会化等等。在这样的格局中，家庭不再是人们生产生活的基本单位，而是统统受制于人民公社的组织安排。农民是村落社会中的基本单元，他们都属于人民公社这个集体中的基本成员，有责任和义务参与集体劳动，这也是他们生存的唯一手段；同时，公社对农民进行了严格的控制，他们不能随意流动，当然在当时的城乡二元体制下，离开公社，他们也将无法生存。可以说，作为个体的农民被牢牢地固定在人民公社这个组织网络中，地缘因素在人民公社中得到了强化，并被赋予了新的意义。
3、基层党组织的一元化领导。人民公社的党委、大队的党支部、生产队的党小组，三者为隶属关系，在人民公社体制下，实行党组织的“一元化领导”，公社党委书记和大队书记成为农村工作的领导核心。党组织处于垂直的官僚体系的核心位置，排斥和抑制了其他非权力组织的存在，农村党员和广大的人民群众受其领导。从纵向上看，党小组向党支部负责，党支部向党委负责，党的领导通过公社内各级党组织一直延伸到农村社会最基层；广大的农民则通过各级党组织表达自己的愿望与要求，从而与国家紧密地连接起来。从横向上看，公社、生产大队、生产队的行政机构也接受同级党组织的领导，从而使权力由政府向党组织集中。党组织牢固树立了对农村社会的绝对领导，控制了与农民有关的几乎所有生产、经营等活动，党组织的一元化领导逐步确立。在人民公社的体制下，乡村社会表面上秩序井然，但由于权力的重新整合，以党组织为核心的国家权力史无前例地深入到每一个农户中去，通过支配农民日常的生活而将广大的农民整合进国家自上而下的权力体系中，国家行政权力进一步被强化，而随着以宗族为代表的乡村传统权威的消解，在农村基层社会中已没有任何其他的组织的权力或权威可以与国家的行政权力相对抗。
以党组织为核心的一元治理模式，是党和政府在建国初期国家处于内忧外困、百废待举的境况下，把农民组织起来，集体管理，集体生产，生产成果集体调控以集中资源服务于国家建设的大局，保证国家工业化发展所需要的资源的无奈之举。在这一体制下，国家通过农业税、工农业产品“剪刀差”的方式从农村提取了工业化所必需的资金，开启了中国社会真正意义上的现代化进程，逐步建立了完善的工业体系。同时，通过人民公社，农民与国家有机融合在一起，国家权力也更为快速地进入到农村社会中，人民公社体制下的村级一元治理模式成为历史的必然。但是，我们也要看到，这种治理模式也存在很大的弊端，即中国农民为中国社会现代化的开启、发展、完善作出了巨大的奉献和牺牲，但中国农民的生活水平极度低下，社会资源配置不合理，限制了农民的创造性，违背了中国农村社会的基本状况与经济发展规律，不利于农村社会的持续发展；而且这种治理模式过分依赖国家权力对农村社会进行控制，完全忽视了民主法治在农村社会中所起的作用，增加了国家对农村社会的控制成本，这也决定了这种治理模式的最终命运。
二、村民自治制度下的乡政村治模式
伴随着1978年十一届三中全会的召开，中国社会进入了改革开放的重要时期，政治、经济、文化体制发生了重大的变革。在中国广大的农村，在农民的自发突破和国家自觉领导下，兴起了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革，直接动摇和冲击了“三级所有，队为基础”的人民公社体制。而中央有关政社分离，成立乡政府的决定，更是正式宣告了人民公社体制的终结。在这一体制性的大变革中，尽管人民公社体制中的“生产大队”与“生产小队”相应地转变成为“村”与“组”，但它们原先拥有的众多管理与组织职能因生产经营方式的调整而基本流失。这使原本处于严密控制下的农村因重大的体制性转型而出现了某种不适、无序和紊乱。在这一时期里，“村”作为乡政府的派出机构虽然在乡村治理中发挥有一定的作用，但在新体制中的地位以及如何有效的运作，并没有什么成规可依。在这种情况下，20世纪80年代初，农民从实践中创造出一种新的组织形式——村民委员会，目的在于自己管理自己。1982年的宪法以国家根本大法的形式肯定了村民委员会的法律地位，确认了其基层群众性自治组织的性质，同时明文规定了村委会不再是政权组织的下属机构，具有相对的独立性。而1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的实施，使得村民自治得以在全国广泛推行。村民自治制度的确立，不仅是民主政治建设在农村的一大进步，而且标志着农村治理模式的创造性转换。国家的基层政权定位于乡镇，在乡以下实行村民自治，由群众自己处理与自己有关的事务，由此形成“乡政村治”的格局。“乡政村治治理结构的形成是国家政权为了解决承包责任制后农村政治制度短缺和滞后而产生的乡村失序问题，是适应经济制度变化而对农村政治制度的重建”[6]。
1、宗族复兴对村级治理的影响。建国以后开展的各种政治运动对宗族组织的瓦解起了关键作用，但是这种瓦解只是表面的，根植于人们思想深处的血缘、亲缘观念只是受到了一定程度的压抑，并没有终结，在一定的气候条件下便迅速的发展起来。改革开放以后的一段时期内，国家权力逐渐从农村撤出，宗族权力作为与国家权力相对应的私人性质的权力的出现便有了合理的解释。当然，宗族组织的复兴并非是一种简单的回归，而是传统基础上的一种扬弃和成长，维持和稳定了某种程度上的村庄公共秩序，发展和维护了部分村庄的公共利益。钱杭先生认为，由宗族文化所代表的对自身及所属群体的价值认同，是现代商业社会人们所缺乏的一种修养和境界，从这个意义上说，宗族的重建和转型，不仅有助于导致血缘因素在农村生活中的作用取得新的形式，而且还有助于提高乡村社会的自治程度和有序程度。从某种程度上说，宗族组织对村民自治组织起到了协调、补充的作用，例如在调节民间纠纷、维护社会治安、发展文化教育等方面可以补充和协调村民委员会的工作。但是由于宗族特有的血缘和地缘性特征，在村庄内会出现以本族利益代替村级利益的状况，在实行村民自治的过程中干涉村级选举，使符合自己利益的候选人当选等等。所以控制宗族势力的消极影响，引导宗族组织发挥积极效能，妥善处理宗族与农村基层治理的关系是促进乡村政治和谐发展的重要内容。
2、农村经济合作组织的兴起与体制内权力的弱化。随着市场经济的发展和村民自治的推行，在农村出现了许多以共同的经济利益为目标的组织，有的甚至超越了地域的限制，他们在更广的范围内互助、合作，成为现代社会资本成长的载体，对于传统农业向现代农业的发展及农村社会的稳定、发展起到了积极作用。村级治理就是国家和社会共同作用形成公共权威，对农村进行治理和调控的过程。农村经济合作组织承担了部分政府向农民提供公共产品、公共服务的职能，在村级治理中扮演着十分重要的角色。同时，以农村经济合作组织和村民自治组织为依托，能充分发挥农民在村级治理权威授予中的主体地位，这样在村级治理的过程中，农民通过参与各种类型的经济合作组织，有助于形成一种民主的氛围，从而有利于农民的政治参与，与之而来的则是国家权力在农村社会的影响逐渐衰落，广大农民真正决定公共产品和公共服务的供给。学者于建嵘通过在湖南岳阳的调查指出，民间经济组织正在形成新的公共权力，他们关注村庄内部的事务，有时也会采取措施影响村庄的决策。3、乡政与村治之间权力的互动。如果说人民公社体制下的国家权力是一体化的，那么随着改革的推进，国家权力开始分化，形成了行政权与自治权并存的局面：“一是自上而下的国家权力，具体表现为在党的政治领导下的乡政府行政管理权，其职能是将国家行政管理传递到农村社会。乡政领导领取国家工资，并对上级政府负责。二是蕴含于农村社会之中的村民自治权，其职能是在国家有关法律范围内通过村规民约等方式对社区事务加以自我管理。村民自治组织的领导由村民选举产生，由村民提供一定经济补贴，并对本村村民负责。因此，村民自治权直接来源于农村社会本身”[7]。作为国家在农村社会的基层代表，乡镇政府却不具有完全政府的功能，很多时候充当了完成上级政府分配任务的角色。在村民自治的背景下，村级公共管理机构的人员即所谓的村干部，他们要完成乡镇政府交办的各项任务，同时又要解决村庄内涌现的各种问题并对村庄的发展出谋划策，这使其具有了“双重”身份，完成乡镇政府交办任务的政治身份和作为村民一员的私人身份。当乡政与村民发生矛盾时，他们更多的时候充当了“和事佬”的角色，其直接目标是处理好同乡镇政府与村民的关系。还有的村干部借用乡村之间的紧张关系，利用乡政的强力压制村民，借用村民的不满抵抗乡政，从而实现自己特定的利益。
通过分析，我们发现在乡政村治模式下，国家权力与群众自治权利实现了一定程度的分离，国家权力在一定程度上对社会自治权做出了妥协，这是整个社会进步的重要标志。但从中国农村的实践情况来看，乡政和村治之间却存在一系列的矛盾冲突。村民的自主权在很大程度上取决于乡镇政府，在实践中往往容易出现两个困境：乡镇政府对村委会进行行政渗透，导致村委会的“附属行政化”；而村民自治权过度膨胀又导致乡镇政府正常的工作难以开展，出现村委会的“过度自治化”。不管出现哪种情况，都将严重制约乡镇管理职能的有效履行和村民自治的健康发展。
三、村级多元治理模式及构建
乡政村治的村级治理模式为我国农村的治理做出了极大的贡献，但是其存在的矛盾及冲突使这一模式本身的局限性逐渐显现出来。从20世纪90年代开始，随着农民负担的不断加重，一些地方农村出现严重的治理危机，为了解决由于农民负担过重引发的治理性危机，中央政府试图通过农村税费改革来倒逼基层政府对自身进行改革。2003年，国家开始在农村实行税费改革，并最终在2006年完全取消了农业税，标志着我国进入了“工业反哺农业，城市支持农村”的时代。“随着我国以农业税为主要支撑的农业财政时代的终结和以工商业为支撑的公共财政时代的到来 ,其深刻意义在于为我们建构一个现代公民型、 法治型、 公共服务型国家政权提供了合法性的经济基础”[8]，乡镇政府职能由以管制为主转向以服务为主，国家行政权力在村庄的影响逐渐收缩，这样，在很大程度上，村庄的发展主要是靠自治权来决定的，但我们同时也要看到，农村经济合作组织对村级治理的影响不断增强，已成为村级治理中最具潜力的主体。因此，对拥有9亿农民的中国农村来说，如何更好地维持秩序、提供公共服务、协调农村社会的发展，还是需要更多地发挥农村社会的自主性，构建以多元化的治理主体为主的模式。
1、乡镇政府的职能从管制为主转向服务为主。乡镇政府处于国家和农村社会的中间地位，它把国家的政策传达给广大的农民，同时向国家反映农民的心声，是调解二者力量的一个极其重要的平衡器，具有不可替代的作用。托克维尔认为：“乡镇是自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的惟一联合体”[9]，上世纪40年代费孝通也曾指出：“乡土中国要重建，必须有一个前提，那就是有一个为人民服务的政府”[10]。农村税费改革后，人们普遍认为乡镇政府的职能应该从“管制”为主转向“服务”为主。因此，农村基层政府更应该成为一个为密切联系群众、并为农民提供必要的公共产品与公共服务的的政府，以服务的理念来重构新型的乡村治理体系，重塑乡镇政府的主体地位。
2、充分发挥村民自治组织在村级治理中的重要作用。村民委员会作为村民自治权力的唯一载体，必须加大对农民提供公共产品与公共服务的能力，切实履行自己应该承担的职责。而村党委作为村级治理的核心主体，“最主要的功能应是多元利益的整合与治理价值的引领，合理的利益边界是建立秩序的前提，正确的价值取向则实现目标的重要保证”[11]。明确村委会与党支部各自的职责权限：（1）鉴于党支部和村委会人员的高度重合，应加强村民代表会议的建设，建立村委会、党支部、村民代表会议三者的合作机制;（2）根据宪法、法律、法规和章程，对村委会和党支部的关系作出明确的规定，明确各自的职责，他们的一切活动都要纳入法制的轨道。一方面要坚持党的领导，这是一切制度设计和可行的制度边界，另一方面要充分发挥村民自治组织在村级治理中的重要作用，加强组织与协调的职责，发挥村民代表会议在村民自治中的最高权威地位。
3、农村经济合作组织逐步成为村级治理最具潜力的主体。在乡政村治模式下，农村经济合作组织的规模比较小，数量比较少，发挥的作用有限。进入新世纪以后，随着市场竞争的不断加强，政府、市场、农民都需要农村经济合作组织，农村经济合作组织已经入了一个快速发展的时期，发展的水平不断提高，发挥的作用也在不断增强。乡镇政府管理职能的转变应以向农村经济合作组织提供服务为契机，将更多的管理职能转移到农村经济合作组织中去，这样农民生产生活中公共产品供给与需求之间日益扩大的缺口得到了改善，并为村级治理模式的转变创造了必需的组织基础和社会心理条件。。农村经济合作组织“对乡村治理的影响首先表现在它打破了长期固有的乡村治理主体格局，确立了乡村治理中的主体地位，导致了多元治理主体的存在和治理主体位置的移动和重新排序”[12]。农村经济合作组织打破了传统的二元权力格局的状况，治理的主体由以乡镇政府、村组织为主转为以乡镇政府、村组织、农村经济合作组织为主，推动着我国农村由政府主导治理向市场主导治理的转变。
乡镇政府、村民自治组织、农村经济合作组织对农村社会的政治生活产生了重要影响，成为多元化村级治理的主体。不同治理主体有着不同的价值目标、利益诉求，单一的治理主体并不能够拥有足够的资源去处理公共事务、解决公共问题，必须相互依赖，互相扶持。乡镇政府、村民自治组织等作为国家体制内的治理主体，在参与村庄治理的过程中主要依靠的是国家的政策、村集体经济、组织等资源，具有较强的制度保障、组织保障和法律保障；农村经济合作组织更多的是依靠各种文化资源、社会资源，得到广大村民的支持和认同是其参与村庄治理的重要保障。从农村社会的工作实践出发，村庄的有效治理不仅需要政治、法律等的支持，更离不开广大村民的拥护。因此，乡镇政府、村民自治组织等体制内治理主体在运用国家的政治、经济、组织等资源治理村庄时，在农村这个“半熟人社会”，还需要运用道德、社会等资源；而各种农村经济合作组织等体制外的治理主体在缺乏政治、法律等资源的情况下，应该进一步加强与村民的联系，得到他们的认可支持，加强在村庄治理中的合法性基础。
四、村级治理模式变迁的总结梳理
从整体上来理解人民公社体制下村级的一元治理到乡政村治再到多元治理的变迁，是服务于现代国家建设的过程的。在这样的宏伟蓝图下，建国以来村级治理的模式在现代化事业的实现过程中发生了较大的变化，从集中控制走向合作治理，多元主体合作治理农村社会，为农民提供公共服务与公共产品。
新中国成立后，鉴于当时的国际国内环境，如何从经济、组织、文化等方面把农民动员起来参与社会主义建设，人民公社体制下的一元治理模式就成为必然的选择。人民公社体制实行党的一元化领导，其各个层级包括公社都是一个单纯接受党中央指令的受控体，同时，农村基层社会也是受国家权力支配下的一个行政区域，缺乏自主权。由于急于实现现代化的要求，中国乡村社会的集权特征痕迹特别明显，把农村社会的一切权力集中到国家手里，由国家来处理农村的一切事物，其实并不利于农业生产效率提升，从长远看也不利于国力的增强，不利于国家权威在乡村社会的建立。20世纪70年代末期，伴随着经济体制改革的推行，人民公社体制下的权力的过分集中和其本身的僵化，使其维持的成本越来越高，国家已不堪重负，不得不寻找新的治理模式。从宏观的角度看，当时国家的国民经济体系已经初步建立起来，国家不再需要大规模地掠夺农村的资源，国家把权力下放给基层政府，希望广大的农民在乡镇政府的指导下自己组织起来管理自己的事情，实行村民自治，既定的行政化的农村权力结构受到挑战，单一的权力格局开始分化，出现了行政权与自治权并存的局面，行政权力在一定程度上对社会自治权做出了妥协，这是整个社会进步的重要标志。相应地，村级治理的主体由人民公社体制下党的一元治理分化为党支部与村自治组织共存的局面。乡政与村治之间的矛盾和冲突使这一模式本身的局限性逐步暴露出来。农村经济合作组织的出现，有助于解决当前农村出现的诸多问题，在参与村级事务的管理过程中，填补了国家行政主体逐渐从农村社会退出后的真空状况，表明在村级治理中，国家、社会、市场各类组织通过一定的制度安排，在合理分工的基础上进行合作治理。这既符合村级治理模式变迁的历史规律，也推动了农村社会民主化的发展，有助于形成国家与社会良性制约，协调发展的良好局面。
但是考察建国以来村级治理模式的变迁，我们发现政府在村级治理中起着十分重要的作用，农村经济合作组织的发展壮大及所带来的村级治理模式的变迁都离不开政府的引导、推动。虽然乡政村治模式源于农民的自发创造，但从制度变迁的角度来看，却是一种诱致性制度变迁，乡政村治的权力格局是在政府的领导下正式确认的。因此，必须积极转变政府职能，从以管制为主转向以服务为主，同时通过政府制定的一系列的法规文件，从制度上对村级治理进行规范、引导，确立多元治理主体的合法地位。从总体上看，村级治理模式的变迁及农村经济合作组织的发展，是政府、市场、社会通过一定的法律和制度安排，合理划分职责权的结果。
通过对村级治理模式变迁的总结梳理，从中我们能够看出不同时期国家对自己建设目标的独特认定，看出历史发展潮流缓慢但清晰的变动方向。当前中国社会转型已进入一个关键时期，对村级治理模式的研究具有更深远的意义。考虑到市场经济推动下社会的快速发展以及村级不同治理主体的利益矛盾，我们认为，现阶段农村治理模式有必要再总结多年来农村治理模式的经验教训基础上展开新一轮的探讨，只有这样，社会主义新农村建设的目标“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，才有可能得到真正的突破。
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(作者：山东大学政治学与公共管理学院博士生，山东社会科学院助理研究员，济南 250002)
