一、邓小平制度思想形成与发展

邓小平制度思想从创立到成熟经历了以下三个历史时期：一是建国以前；二是建国以后改革开放以前；三是改革开放以来。在这三个历史时期，邓小平都是有针对性地强调制度的重要性，在制度与实践的互动中思考现实问题。这里重点谈改革开放以来邓小平的制度思想。

抗日战争时期，为了团结全国广大群众抗日救国，党中央提出了“三三制”的抗日民主政权原则。邓小平强调：“三三制的抗日民主政权原则，为我党中央提出的真实政策，已取得广大群众的拥护，尤应为全党同志所奉行。”[1] 建国以后，在1956年9月的《关于修改党的章程的报告》中，针对当时党的上下级关系中的缺点，邓小平强调：“民主集中制是我们党的列宁主义的组织原则，是党的根本的组织原则，也是党的工作中的群众路线在党的生活中的应用。”[2] 1975年，邓小平复出主持中央日常工作后，多次强调制度特别是各种规章制度的重要性。针对当时许多部门工作中的混乱局面，邓小平指出：“必要的规章制度一定要恢复和健全，组织性纪律性一定要加强。”[3]

改革开放以来是邓小平制度思想发展成熟的重要时期。这一时期的邓小平，更加自觉地用制度的眼光去分析和解决现实中的问题。他指出：“制度是决定因素。”[4]对于改革开放过程中的许多问题，不仅“都要当作制度、体制问题提出来，作进一步研究”，[5]而且“要从制度方面解决问题”。 [6]针对当时许多人将“文化大革命”的错误归结为极“左”思潮和毛泽东的个人品质，邓小平指出：“单单讲毛泽东同志本人的错误不能解决问题，最重要的是一个制度问题。毛泽东同志说了许多好话，但因为过去一些制度不好，把他推向了反面。”[7]既然问题的根子出在制度上而非具体的人身上，那么，解决问题的重点也就要放在制度上。1980年8月，邓小平发表了著名的《党和国家领导制度的改革》讲话，针对当时党和国家领导制度、干部制度方面的种种弊端，如官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、领导干部职务终身制现象和形形色色的特权现象，邓小平深刻地指出，“要解决思想问题，也要解决制度问题”。[8]

20世纪80年代末，世界社会主义发生了东欧剧变，苏联解体，执政的共产党放弃马克思主义的指导地位和社会主义道路。苏联东欧社会主义的悲剧在时刻提醒我们，未来的中国将依靠什么保持稳定发展？在南方谈话中，邓小平不无忧虑地说：“我们这些老一辈的人在，有分量，敌对势力知道变不了。但我们这些老人呜呼哀哉后，谁来保险？”[9] 是啊，老一代不在以后靠什么保证中国不出乱子呢？靠什么来保证不发生“文化大革命”那样的悲剧呢？邓小平在回答意大利记者奥琳埃娜?法拉奇提问时给出了答案。当法拉奇问到：“我看不出怎样才能避免再发生诸如文化大革命这样可怕的事情”。邓小平说：“这要从制度方面解决问题。我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义的法制。只有这样，才能解决问题。”[10]在这里邓小平明确指出了要靠制度，靠民主，靠法制解决长治久安问题。

对于过去发生悲剧的根本原因，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中有过深刻的论述，他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”[11]一般认为，邓小平这句话着重强调制度的重要性。这样的说法当然是对的，但是我认为仅仅这样理解是不够的。其实，从政治学和领导学的角度看，邓小平这是提出了一个意义深远的新的命题——制度领导。尽管邓小平在这并没有直接提出“制度领导”这个概念，但是这句话的前半部分的意思说的是——“我们的错误与领导者的思想、作风有关。”而后边更强调——“组织制度、工作制度在避免过去的错误中更重要。”这就很明显不仅仅是在强调制度的重要性，而且是在强调“制度”的“领导”作用。他接着说：“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至走向反面。……斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有实际上解决领导制度问题以及其他原因，仍然导致了文化大革命的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[12]

可见，邓小平如此强调“制度”在推动社会进步与发展中的规范和制约作用，并不是一时的心血来潮和对制度重要性的随意发挥，而是有着深刻的历史背景与深入思考的。邓小平亲身经历了中苏论战，他对国际共产主义运动和中国社会主义建设实践的经验和教训有着深刻体会。这番论述是他在总结过去经验和教训的基础上，对西方发达国家成熟的制度对领导者的约束的正面评价，是他对历史经验的梳理和概括所得出的结论性认识。

邓小平十分重视民主，对于在中国如何实行民主，他有精妙的阐述：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[13]这段话深刻揭示了民主与制度之间的关系，并凸显出了制度对于民主的规范作用。要保障民主不能光靠加强领导者的作用，而是必须加强法制。因为法制是规范民主行为的制度，只有这样才能规范民主，使民主制度化和法律化，而不是靠领导者的注意力和看法。领导者想民主就民主一下，不想民主就把民主抛弃到一边。所以，邓小平的这一思想，不仅仅是规范民主的行为，同时也是规范领导的行为，不能因为领导的兴趣和偏好而动摇了民主的根本宗旨和正确的发展方向。

在中国现代化发展的历程中，如何推进民主，邓小平有着深刻而明确的论述：“中国正处在特别需要集中注意力发展经济的进程中。如果追求形式上的民主，结果是既实现不了民主，经济也得不到发展，只会出现国家混乱、人心涣散的局面。对这一点我们有深切的体会，因为我们有‘文化大革命’的经历，亲眼看到了它的恶果……我们是要发展社会主义民主，但匆匆忙忙地搞不行，搞西方那一套更不行。”[14]这是邓小平在会见美国总统布什时的部分谈话内容。中国推进民主，又不能单纯追求形式上的民主，是邓小平的一个重要思想。中国不是不要民主，而是必须在稳定的环境中推进民主建设，发展社会主义民主政治，而不是搞西方那一套。正如邓小平同志所说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。[15]

二、完善制度体系是治理能力现代化的当务之急

治理国家靠制度，这是邓小平同志的一贯主张，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。[16]这里的制度是一个涵盖根本的政治制度，具体的政治体制和经济体制，包括宪法和法律等一系列法律法规和规章在内的制度体系。是“在经济、政治、文化、社会等各个领域形成一整套相互衔接、相互联系的制度体系。”没有制度体系的成熟和完善，治理能力现代化就没有可靠的规则和依据。只有治理国家的制度体系完善才能说治理能力的现代化，这是个前提。

邓小平并没有学究式地给制度下一个定义。在邓小平那里，制度总是被赋予具体的内涵。邓小平在不同的意义上多次谈到制度，如资本主义制度、社会主义制度、政治体制、经济体制、退休制、责任制、领导制度、监督制度、工资制度、价格制度、规章制度、制度化等。邓小平所谈的制度具有广泛的内容，具有不同的层次，它们共同构成一个制度体系。这个制度体系主要有以下三个层次：一是根本制度层次，如邓小平所说的“一个国家，两种制度”中的制度。这是在社会形态和社会性质的意义上谈制度。二是具体制度层次。如邓小平所说的“经济体制”和“政治体制”。这是在具体的社会构成领域及其运转形式的意义上谈制度。三是规章制度层次。如邓小平所说的“奖罚制度”、“考核制度”。这是在具体组织运作以及对人的行为进行调节的意义上谈制度。以上三个层次分别属于邓小平制度思想中制度体系的宏观部分、中观部分和微观部分，它们均为一个完整的制度体系不可或缺的有机构成部分。

中国特色社会主义制度是一整套相互衔接、相互联系的制度体系，由根本层面的制度、基本层面的制度、具体层面的制度以及中国特色社会主义法律体系组成，不同层面的制度在中国特色社会主义制度体系中具有不同的地位和作用。

体系完整的制度，其功能才能正常的发挥，若制度体系不配套或不完善，顶层制度的设计理念与运作方式所体现的宗旨和底层制度不吻合，或者制度顶层、中层和基层都处于相抵牾的状况，那么制度的功能就不能很好地发挥。也就是经济基础和上层建筑不配套，生产力和生产关系不适应，那么整个系统就一定处于功能失调，系统紊乱的状态，发展和进步就不可能。这种情况，制度就不可能正常地发挥作用。因此制度要相对比较完善才能起到治理能力的现代化。当然绝对的完善是不可能的，因为社会的发展和进步是无止境的，制度的完善也就是无止境的。目前我们的制度还存在许多不完善的地方。如社会主义市场经济制度，社会主义民主政治制度，等等，还有待于进一步完善。

第一，丰富制度体系的内容，使其更具完整性。制度体系的内容并不限于政治、经济领域。中国特色社会主义事业涵盖经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等五大领域，与此相对应，制度体系应包括经济制度、政治制度、文化制度、社会制度和生态文明制度。

第二，理顺内部要素的关系，使其更具逻辑性。中国特色社会主义法律体系是中国特色社会主义制度的组成部分，但它与经济制度、政治制度之间不是一种并列关系，而是一种交互关系。法律体系中内含了政治、经济制度，也内含了文化、社会制度，但它既不是制度的全部内容，其内容也不限于制度。

第三，完善制度体系的层次，使其更具系统性。制度体系的层次性，表明组成体系的诸要素的种种差异包括结合方式上的差异，从而使系统组织在地位与作用、结构与功能上表现出等级秩序性，形成具有质的差异的系统等级，层次概念就反映这种有质的不同系统等级或系统中的等级差异性。制度体系，从层次上讲，包括根本制度、基本制度、具体制度和实施机制。

三、制度执行力是国家治理能力现代化的关键

制度只有执行起来才能起到制度的规范和引导作用，只有提升制度执行力才能使国家治理能力有所展示。所谓制度执行力，是人执行制度的能力。如何才能培育和提高制度执行力？我们认为制度的执行力体现在四个方面：首先要让现有“死的”制度“活”起来；其次让制度“聪明”起来；再次让制度公正起来；最后让制度神圣起来。上述四方面的制度得到充分落实后，必将体现出制度执行力，最终将形成卓越的国家治理能力。

第一，让制度活起来。让制度活起来指的是让制度富有生命力的“活”，而不是灵活易变的“活”。灵活易变的“活”隐含着一种意思，就是不同情况下，看执行制度的人的意思是什么，管制度的人的意思怎么样，制度也就跟着怎么样。在这个意义上，制度是“活”的，但是这种“活”法是必须要抵制的。

让制度活起来是指制度真正履行自身的功能，执行制度要严格按规定的程序，不能掺杂领导者个人的因素，无论什么人在制度面前必须平等，严格执行制度，维护制度。

但是要让制度真正活起来，首先让人民参与制度的制定是让制度活起来的基础。因为人民是社会发展的主体，是创造历史的根本动力。制度要活起来，应要求在制度的形成过程中，有人民的参与，如果只有少数人制定制度，无论制定制度的人多么的高尚，能力多么强，都会不可避免地出现局限性。其次，全方位监督制度的执行是让制度活起来的保证。很多情况下，制度活不起来是由于为了小集团利益而敷衍制度；或因分工不清，难以追求责任；或因领导的个人好恶代替了制度等等。所以制度要活起来，不仅需要人民参与到制度的制定，还需要人民监督制度的执行。

第二，让制度聪明起来。聪明的制度是指能够激发人们创造活力，鼓励人们开拓进取，体现倡导节约社会运行成本、提高生产效率、降低内耗的科学精神，鼓励向善的社会行为，遏制破坏社会公共道德和损人利己的行为等等。

比如在计划经济时代，物质短缺，经济萧条。通过改革开放，让计划经济时代的制度“聪明起来”实施起社会主义市场经济制度，从而极大提高了社会生产力，使物质生活不断丰富、社会经济充满了活力。可见，制度是否聪明将对社会经济生活具有翻天覆地的差异。

如何才能使制度聪明起来？这主要取决于制度的设计。在制度的设计过程中，应充分体现出公平、公正的宗旨，富有正义精神和对社会发展的预见性、前瞻性，是关注多数人的福祉和利益，以成就为取向而不是以个人感情和恩怨为取向的一系列程序和规定。

第三，让制度公正起来。让制度公正不是简单地拉平抹平，也不是回到以前的平均主义，平均主义恰恰是最不公平的；而是承认差别，但把差别限制在合理的范围内。

制度的公平性在现阶段的中国社会具有重要的作用。现阶段中国仍处于一个法制还不完善的社会主义市场经济，如果不强调社会主义的公平精神和社会责任，如果忽视共同富裕的方向，建立起来的市场经济就必然是人们所称的权贵市场经济、两极分化的市场经济。我们要搞市场经济，但不能搞市场社会。强调社会公平是对市场经济的自发性的制约。

改革开放30多年，在曾经“效率优先，兼顾公平”的原则下，我们的经济法制取得了伟大成就，综合国力突飞猛进。但必须承认，在致力于推动经济发展的同时，对于公平的关注却稍显弱化，积累了一系列矛盾与问题。譬如，居民收入差距不断扩大，低收入群体的被剥夺感日益增强；城乡壁垒依旧存在，农民工在为之抛洒汗水的城市中难寻归宿；法治建设亟待推进，弱势群体权益还得不到司法的有效庇护等等。这些问题的解决都需要建立在制度公正的基础之上。

为了实现制度公正，在制度执行中应充分借鉴美国政治学家罗尔斯提出的正义原则：第一个原则，即“每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利”；第二个原则，关注的对象主要是最少受惠者群体，也就是社会的弱势群体。虽然效率与公平是一个矛盾的统一体，但是目前中国的公平问题是比效率更加值得关注的问题。

第四，让制度神圣起来。制度执行力是否强大，关键在于制度是否神圣。让制度神圣起来。

首先，就要捍卫制度的硬权利不容侵犯。在制度面前谁也不能越雷池一步，不管你是什么样级别的官员，也不管你是地位多么草根的黎民百姓，谁违反了制度都要惩罚。

其次，把权力装进制度的笼子里。朱元璋当皇帝到了十八个年头感慨道：“我效法古人任命官员，将他们派往全国各地。没想到刚刚提拔任用的时候，这些人既忠诚又坚持原则，可是让他当官当久了，就变得又奸又贪”。[17]可见仅仅依靠自律是难以管住官员的，这就需要把权力关进制度的笼子。制度的笼子就要明确执政党、政府和法院等一切权利机构具有明确的权力边界。让任何人、任何政党，都没有总揽一切的特权，各守各的边界，互相制衡，从而体现出制度的神圣性。

最后，让领导者服从制度。在现实生活中，领导干部一般都是指定规章制度的指导者、操作者、拍板者，而一些人常常又是规章制度的破坏者、逾越者、规避者。为了让领导者服从制度，需要从以下三点着手：一是根据决策、执行和监督三权分离的原则推行分权制度，让领导干部接受监督。二是完善财产申报制度，让公众和舆论提高对领导干部监督的实际效果。三是让制度要求执法必严，用制度约束执法者必须严格执法，否则执法者将承担责任，从而做到“越规者，规必惩之；逾矩者，矩必匡之”。综上所述，国家治理能力的高低在于制度之执行高低，要提升制度的执行力，必须让制度聪明、公正、神圣起来，必须建立制度的绝对权威。

参考文献

[1][2]邓小平. 邓小平文选（第1卷）[M]. 北京：人民出版社，1994.8、225.

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[9][14] 邓小平. 邓小平文选（第3卷）[M]. 北京：人民出版社，1994.380、284-285.

[17]吴思.潜规则——中国历史中的真实游戏 (修订版)[M].上海:复旦大学出版社, 2009.131.