冷战结束后，北约曾经处在通向欧洲未来的十字路口，面临两种选择：自然消亡或者继续生存。20多年来，北约通过改革和调整，已逐步实现了从军事联盟向安全-政治联盟的转型。2014年3月，乌克兰危机急剧升温。俄罗斯出兵占领克里米亚，引发了冷战以来最严重的东西方危机，俄罗斯与北约关系骤然剑拔弩张。如今，威尔士峰会已然落幕，北约也刚刚换了新掌门，北约未来走向何方，最为人关注。

经济危机等因素削弱北约

北约在转型过程中成员国和对话伙伴都不断增加，其身影也出现在世界的更多地区，不过，自2012年5月芝加哥峰会后很长一段时间，北约就显得比较“沉寂”。这是因为它受到了内外一系列因素的制约。

一是财政拮据极度困扰。冷战末期，欧洲人还承担北约军事开支的34%，如今这一比例仅为25%。2010年以来，以危机震源国希腊为首的欧洲各国纷纷强化财政紧缩政策，几乎所有欧洲的北约成员国都在国防领域削减了开支。2012年，北约成员国中只有4个国家履行了防务开支至少达到国内生产总值2%的承诺，军费预算正朝着跌破1%的方向滑落。大多数欧洲成员国的军队陷入严重荒废，使得北约处于危险的“下行漩涡”而巧妇难为无米之炊。为此，北约首次提出“灵巧防卫”，目的是扭转北约军费不足的困境及保障足够的军事实力应对新挑战。然而，“灵巧防卫”策略治标不治本，欧洲国家必须牺牲部分主权来共享防务资源，如何执行面临诸多不确定因素，实际操作并不容易。

二是四场战争“前车之鉴”。1999年的科索沃战争被欧洲人看作是“特例”。在2003年伊拉克战争及2001年的阿富汗战争无休止的“军事折磨”之后，北约成员国早已感到疲惫和厌倦，动用武力的条件反射式的冲动开始减退。2011年的利比亚战争，虽然法国取代美国充当先锋，但是欧洲的北约国家力不胜任，最终还是依靠美国取胜。因此，当2013年8月美国认定叙利亚发生“化武袭击事件”，准备对叙利亚实施军事打击的关键时刻，北约明确表示不会参战，反对“在北约框架下实施军事行动”，主张最终出路还是政治方案。

三是内部政治凝聚力下降。在2012年北约峰会上，日本、韩国、澳大利亚和新西兰这4个亚太国家出现在北约邀请的13个芝加哥伙伴国名单上，格外引人注目。美国提出“亚太再平衡”战略，北约增加国际伙伴打造全球安全中心，但这是美国的一厢情愿。欧洲国家在冷战时期愿意跟着美国走，是因为当时面临苏联的强大威胁，现在美国将其战略重点转向亚太地区，北约欧洲成员对此表示忧虑，并不情愿为美国在亚洲火中取栗。北约内部并非铁板一块，欧洲盟友不甘心唯美国盟主马首是瞻。

四是硬软实力与目标反差巨大。北约雄心勃勃欲建全球安全中心，但是对于一直想发挥全球作用的北约来说，参与阿富汗战争意味着北约已把触角伸到了亚洲;接过对利比亚军事行动指挥权标志着北约进一步将触角伸到了非洲。然而，北约长期以来都不得不面对的尴尬现实是：冷战结束后，随着外部共同威胁的消除，北约始终难以找到团结各成员国的共同目标和利益结合点，屡遭信任危机。不同成员国出于各自的国家利益考量，对于安全问题有着迥然不同的理解，协调起来困难重重。可见，联盟使命的范围越广，其作用和效率也就相对越低。

威尔士峰会振兴北约?

一个月前的威尔士北约峰会上，乌克兰局势成为焦点议题。本届峰会被拉斯穆森秘书长称之为“北约历史最为重要的一次会议”，是因为会议就北约在新的安全形势下面临的一系列问题，“采取重要步骤应对危机”，以加强北约的防卫能力。

首先是提升军力以回应俄罗斯。由于俄罗斯吞并克里米亚，北约一直在酝酿调整针对俄罗斯的军事战略。其中最大的挑战源自北约以往的军力缺乏机动性，难以有效应对迅速变化的危机。威尔士峰会重申北约集体防御的核心原则，并在强化其军事能力方面出台了最具实质性的措施。

其一，正式推出“战备行动计划”。组建“矛头”快速联合作战部队，由4000名精锐士兵组成，属于常规部队与特种部队的混合体，主要部署在东欧和巴尔干地区，随时应对来自俄罗斯的军事威胁。组建该部队的目的是“增进北约集体防御承诺的可信度和威慑力”，其最大的特点是“快速反应”，能够在接到命令48小时内部署到任何一个北约成员国。其行动将得到北约范围内地面、空中和海上运输的有力支持，具有“行动迅速，打击有力”的特点。

与此同时，组建以英国为首的联合远征军，由来自7个国家的军队组成，兵力超过1万人，与欧盟及其他多边机构合作，主要承担维和及危机管控等常规军事任务。北约决定增加在东欧地区的军事存在，以安抚中东欧成员国，并在一定程度上“震慑”俄罗斯。事实上，这支先头部队并非重新组建，而是来自北约现有的快速反应部队，很大程度上只是重新部署而已。它在强敌面前作战能力如何尚需实战检验。本文来源：瞭望观察网

其二，从现在起停止削减国防预算，并逐步增加国防开支。未来10年北约各成员国的军费开支占国内生产总值(GDP)的比例将提高至2%，将军费预算的20%用于采购新设备等投资，成员国要拿出实际行动兑现承诺。然而在乌克兰危机背景下，一些东欧国家愿意增加军费，但一些仍处在经济低迷状态中的西欧国家则不大容易增加支出。因此，尽管给出了10年的期限，但这一承诺能否最终兑现还是一张口头支票，仍有待观察。

虽然，在威尔士峰会上北约摆出针对俄罗斯的军事对峙架势，表明北约国家的领土不允许染指，但更多地是一种通过威慑来恐吓对方的姿态。北约不会为非成员国乌克兰出兵，并不希望与俄罗斯发生大规模战争。

从北约方面看，欧洲总计有150万士兵，但只有5万军事人员部署于行动中。自2008年金融危机以来，北约盟国军费投入平均降低了20%，而俄罗斯国防开支增加了50%。因此，美国和北约不会轻易为了地缘政治赌注甘冒与一个拥有核武器的敌人发生一场灾难性战争的风险。

而且，一旦针对乌克兰问题外交努力失败，北约走向战争，北约最为担心的是以下五种俄罗斯战争武器：伊斯坎德尔弹道导弹、苏-27“侧卫”重型战斗机家族、S-400地空导弹系统、“鲨鱼”级潜艇和特种部队。尽管从技术意义上说不是一种武器，俄罗斯特种部队代表着俄武库中最有效的工具之一。它们将在同北约的任何冲突中发挥重要影响。

为此，拉斯穆森秘书长称“北约不对俄罗斯构成威胁”，多次强调旨在威慑，而不是为冲突做准备，呼吁“走和平道路”和“政治解决”。

新掌门如何引领北约?

10月1日，挪威前首相延斯·斯托尔滕贝格接替拉斯穆森，出任北约秘书长。这位首次来自非欧盟国家的北约新掌门，在欧洲处于紧要关头时履新，有何招数应对北约面临的一系列挑战?是否会迎来北约与俄罗斯关系的转折?欧盟与俄罗斯的关系何去何从?都是引人注目的焦点。

首先，不寻求与俄对抗。斯托尔滕贝格是挪威工党领袖，作为挪威的中左翼首相，他以善于促成共识著称。在执政将近10年的时间里，他与俄罗斯关系良好，曾与俄罗斯达成了几个重要协议。尽管他从未特别偏好防务和安全问题，但其担任首相的经历使他建立了牢固的国际关系网，还磨炼出作为跨国协商者的技能。这在当前解决乌克兰危机中，无疑是个关键优势。斯托尔滕贝格强调，建立一个强大的北约并不意味着北约与俄罗斯寻求对抗。他希望俄罗斯在乌克兰危机中让步，北约“寻求与俄罗斯建立建设性的关系”，但后者必须改变在乌克兰的立场，必须再次遵守国际规则。有分析称，与前任秘书长拉斯穆森对俄罗斯过于强硬的态度相比，斯托尔滕贝格或许将采取更微妙的方式解决问题。本文来源：瞭望观察网

第二，欧俄关系剪不断理还乱。虽然所有北约国家都反对俄在乌克兰的所作所为，但各国对阻止俄行动的紧迫性认识不同，并无一致对策。“新欧洲”成员波兰及波罗的海国家惧怕俄罗斯，强烈要求美国和北约常驻军队提供安全保护;“老欧洲”成员法国、德国和意大利等出于自身能源和经济利益考虑，事实上不愿因乌克兰与俄罗斯彻底翻脸。法、德关心的是如何不“激怒”俄罗斯，与其维持合作。对于法国来说，北约与俄的协议一向有效，俄罗斯尤其仍是法国在反恐领域的合作伙伴。德国则更愿意保持中立，扮演调停角色。总体而言，一个合作而非对抗的地缘战略环境，无疑更有利于饱受债务危机折磨的欧洲各国尽快恢复经济。

第三，回归集体防御本位。冷战后北约进行三次战略调整，都突出强调了北约应将战略重点从实施“集体防御”转为“捍卫共同利益”，应对全球性的威胁和挑战。乌克兰危机后，“北约的首要任务是进行集体防卫并继续稳定欧洲”的呼声越来越高。集体防务和共同安全是大西洋联盟的双重支柱，北约须捍卫这个双重目标。但是目前北约的“集体行动”存在着决策方面的弱点，即“北约有着随时可以调动的巨大能力，但真正的问题是，成员国是否能够集体行动。”北约今后如何发展，尤其是如何进行集体防卫，以满足当前和未来的挑战，显得尤为重要。

最后，面临军费问题两大难关。一是开支不足;二是开支怎样花。为应对各种威胁，北约感到1万亿美元的开支仍然不够。而在如何花的问题上，北约中小国家把军费大多用于人头费和与北约有关的行政开支上，真正用于高精尖武器研发的经费却很少。在重大的军事项目上，一些成员国总是把本国的国家利益摆在前面，然后再考虑北约作为一个整体的利益。显然，集体防卫还面临着本国利益和整体利益相冲突的矛盾，这也决定了北约的集体防卫进程不会一帆风顺。

2014年底，北约即将从阿富汗全面撤军，但北约高层定义对亚洲态度的任务并没有完成。北约应当在亚洲充当什么角色?近几年一直备受讨论和争议。新兴的“亚洲世纪”和美国的“亚太再平衡”战略都向北约提出了这个问题。未来，北约将回归集体防御，还是继续全球战略，最令世人关注。