《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）是规定国家立法制度的一部重要法律，自2000年颁布施行以来，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，发挥了重要作用。作为一部宪法性的重要法律，《立法法》修改涉及到我国立法与行政、立法与司法关系的调整，中央与地方事权关系的平衡，既属于国家政治制度的顶层设计，也同人民群众的生活息息相关，理所当然引起社会各界的广泛关注。与此同时，修法的时点恰好在中国特色社会主义法律体系形成后亟须进一步完善和发展之际，是党的十八届四中全会确立的“全面推进依法治国”战略方针的重要举措之一，所以，该法的每一处改动都至关重要，应该秉持高度负责之精神，科学规划、发扬民主，使之成为“让每一部法律都成为精品”的程序法、保障法。

全国人大常委会法工委在深入总结以往立法经验教训的基础上，于2014年12月形成了《立法法修正案（草案二次审议稿）》（以下简称《草案》）。总体看来，《草案》贯彻落实了党的十八大报告、十八届三中、四中全会决定和习近平总书记系列重要讲话精神，将改革开放以来的立法工作经验同当前立法重点工作和需要解决的突出问题结合起来，加强科学民主立法，健全立法质量保障制度，扩大地方立法主体范围，在立法评估、立法听证、立法公开、立法规划、立法审议、立法备案审查以及明确全国人大法律委和常委会法制工作委员会职责作用等许多方面都较原《立法法》有明显进步，回应了人民群众的重大关切和学界关注的热点问题，值得高度肯定。

诚然如是，仔细分析《草案》文本，其在法理和具体规范层面尚存在许多问题，值得立法实务工作者和理论研究者深入研究。在此，本人就《立法法》修改的几个法理问题谈一点看法。

《立法法》修改的策略和语言

《立法法》的修改关系重大，不仅仅是一般的宪法学、行政法学问题，也不仅仅是程序法、实体法问题，很多内容就本质而言乃是政治价值选择问题和顶层制度设计问题，因此只能采取循序渐进的温和修法策略。本次修法的确也采取了“小修”或者较“温和”的策略，注重将实践中被证明立得住、行得通、真管用的政策措施整合进来，没有简单照搬西方经验，具有突出的优点。

但是，《草案》过多使用政治话语，未采取高度凝练科学的专业词汇表述，致使其规范的科学性存在欠缺。例如第一章“总则”的新增两段话（“提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用”；“适应经济社会发展要求，……做到法律规范明确、具体，具有可执行性和可操作性”）。再者，《草案》对某些短期难以解决的核心问题做了选择性回避，留下了理论和实践的“尾巴”。例如第三章“行政法规”原有七个条款变动不大，而事实上不管是《立法法》规定之立法目的、调整范围、立法原则，还是实践中十分突出的行政立法越权、部门利益法制化问题，确有创新修订之必要。如果不能更严格地限制行政立法、更清晰地划分立法权限、更精细地规定立法程序，在扩大地方立法自主权的同时没有强化审查监督，修改后的《立法法》能在多大程度上让公众满意，尚需认真思考。

《立法法》立法与修订的宗旨

《草案》对《立法法》立法与修订的宗旨表述不够完整。在我看来，大体应是：为科学民主立法提供制度保障，划清中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限，通过合理分配和控制立法权来消除权力的割据；坚持上下有序、内外协调、科学规范、运行有效的原则，完善和发展法律体系；健全立法起草、论证、协调、审议机制，进一步精细、规范立法程序，确保法律法规的有效实施；对立法过程进行必要的法律控制，克服立法过程中的地方保护和部门利益化倾向，防止地方和部门越权立法，避免重复立法、粗糙立法、腐败立法。

《立法法》应当与基本的宪法关系相一致

宪法是立法的依据，任何法律法规规章不得与宪法相违背。《草案》在建立立法秩序、理顺基本宪法关系方面还存在很多理论上需要加以研究的问题，在此，重点谈两个方面：

1.中央和地方立法权限划分还应更全面细致

现有的《立法法》同时确认了“法律保留原则”和“地方事务保留原则”，但对二者有可能产生的矛盾还未有效解决。《草案》第8条第（十）项规定：下列事项只能制定法律：“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”，该条款确立了“法律保留原则”。这一原则是符合立法应当遵循的法治原则一般要求的。与之相对应，《草案》第72条第一款两项和第二款的规定可视为“地方事务保留原则”。这两处规定的中央立法权限和地方立法权限如何有效精确划分、不致矛盾还需再讨论。

2.授权制度的理论依据不足

按照法治原则所要求的授权理论，授权者向被授权者授予的权力必须是被授权者本身依法无权行使的权力，而且这里的无权行使的法律界限非常清晰。如果被授权者本身依法可以行使授权者授予的权力，那么授权者的授权行为的合法性就存在严重的理论和制度瑕疵。《立法法》在授权程序设计上没有很好地解决这个问题。例如，《草案》第64条第一款第（二）项规定：“国务院根据宪法和法律，可以就宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项制定行政法规。”该条第二款规定，“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”问题在于，全国人大及常委会授权国务院制定行政法规的事项，国务院依据自身的立法职权是否可以制定？事实上，现行《宪法》第89条赋予国务院的行政管理职权事项非常广泛，而且也没有任何法律或者是法律解释将国务院可以制定行政法规的事项与全国人大及常委会可以制定法律的事项明确区分开来，因此，这里的授权行为显然存在很多“瑕疵”。

强化立法监督方面的规定

应当清醒地看到，在市场经济、利益多元化的环境下，维护法制统一，就是维护统一、公平、有序的市场秩序；在政治上则是维护国家的统一和党的领导。当发生地方与中央、行政机关与立法机关相抵触的制度和规范时，应当学会并善于启用法律监督机制解决问题。这是现代民主法治的应有之意。此外，中国特色社会主义法律体系形成后，法律、法规、规章，以及中央立法与地方立法之间的冲突不可避免。各种司法解释、各地各部门的红头文件、其他规范性文件，都具有“准立法”性质，很容易出现多头立法、“立法打架”的乱象，还有立法的部门利益法制化（部门本位主义）、地方保护导致立法权的寻租与异化，都亟须加强立法监督。尽管《宪法》、《立法法》及有关法律已经确定了法律监督制度，但尚未真正运作起来。一方面，缺乏一个专门的立法监督机构，全国人大常委会和国务院没有正式启动过一次审查违宪和违法的行政法规、地方性法规。另一方面，立法监督重在立法结果还是立法过程？立法监督程序如何启动？立法监督怎样同监督法紧密契合？还都是问题。对此，寄希望《立法法》能有突破性规定。

（作者系中国人民大学法学院教授）