党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，”确保决策的科学化、民主化、制度化。在行政决策方面，将健全依法决策机制定为我国现阶段行政决策的重要方向和落脚点，具有十分重要的历史意义和现实作用，从法治的角度进一步完善决策的制度化，是我国民主政治建设的又一大进步。
新中国成立以来，我国重大行政决策的制定，始终坚持以为人民服务为总揽，以一切为了人民、造福人民、保障人民的根本利益为出发点和落脚点的社会治理理念。特别是在改革开放之后，我国政府在维护广大人民群众利益的基础上，制定出了一系列的惠民政策。这些政策出台之后，民众便立即从政策中获得了利益。虽然当时的政策制定模式并没有给人们的政策参与留下更大的空间，但是在这一时期，公众无需参与政策的制定、也无需向政府提出要求，便可以从政策中获利。因此，“理解和接受政策”便是当时普通民众对待政策的态度。随着时代的发展，人们的利益诉求的多样性逐渐展现出来，政府越来越体会到：脱离公民参与的政策往往是无效的；认识到：在制定重大政策的过程中，获得广泛的民意认可和支持的重要性。为此，提升我国公民的政策参与水平被提到议事日程上来。
由于公民参与可以使行政决策更符合公民本身的政策偏好，从而使政府获得更多公众的支持，因此，一时间提升行政决策中的公民参与，便成为了追求的目标。然而，一系列研究结果显示：只是为了参与而参与、一味地提升行政决策过程中公民参与的规模，对提升政策质量的效果并不显著。其原因是：在行政决策中，人们注重的往往是其自身的意见是否被予以考虑，最终的政策结果是否令其满意，而不仅仅是参与行为本身。高品质的公共政策才是公民政策满意度的源泉。因此，我们在研究这个问题的过程中，也应该从对参与行为的执著，逐渐回归到对政策品质的关注。公民的政策参与是改善政策制定的重要环节；良好的政策品质是提升公民满意度的关键。
如何提升政策本身的品质，是由多方面因素决定的，在公民参与方面，有效的公民政策参与是对行政决策制定具有重要作用的因素。实现更多有效的公民政策参与，能够提升决策过程中的透明度，满足公共决策中的制度要求，减少决策中的人为因素，使我国的决策机制向更加制度化的方向发展。可以说，让公民更有效地参与到行政决策中来，是消除分歧、增加共识的过程，是降低风险、增加收益的有效途径。因此，如何提升公民政策参与的有效性，使公民的政策参与成为一个令人满意的政策工具，正是我们当前应该重点研究的问题。
从提升公民政策参与有效性的角度来健全依法决策机制，不仅意味着要找到适合公民政策参与的方式和方法；还要重新审视公民和行政人员的角色和相互关系。
健全依法决策机制的程序
影响公民政策参与有效性的一个重要因素是参与程序的设定。长期以来，我国公民政策参与的方式是多种多样的，但作为一种政策工具，其效果大都不甚理想。“走过场”的情况时有发生，听证会方面尤甚。在传统的行政决策中，行政人员通常扮演着“专家”的角色，公民则扮演着“委托人”的角色。在行政人员的专业知识面前，公众往往显得无所作为。很多时候，听证会变成了政府的行政人员对决策方案的解释和对公众的说服，而并非两者之间的相互交流，这也使得听证会的实际效果不佳。公民在参与受限时，可能会降低政策参与的积极性、对政府产生信任危机、甚至引发冲突。在这种传统决策模式下，公民并没有真正参与到决策的制定中去，更没有发挥出与行政人员共同解决问题的重要作用。这种公民政策参与的方式是不能令人满意的。
如果我们将公民政策参与的程序调整为：在决策备选方案确定之前，先开通更多的相关渠道，让公民充分地参与交流，使其有机会率先发表自己的意见和建议，便有助于消除分歧、达成共识。让公民在重大行政决策方案的确定之前，就拥有真正平等对话的机会，才能对政策的结果产生实质性的影响。更加有效的公民政策参与，会带来更为良好的公共政策。
对公民和行政人员的角色和相互关系的重新审视
正如前述，我国公民在经历了长时期的不参与政策制定也能从政策中获利的阶段，已经逐渐形成了以“理解和接受政策”为主的不参与模式。虽然“以解决问题为目标”的参与模式已经逐渐显现出来，但实际参与到公共政策制定之中的公民，仍然是少数。
十八届四中全会提出的“依法治国”，不但是执行公共政策的依据，而且可以遏制被授权后的行政人员因裁量权过度膨胀而产生的滥权现象。行政人员必须具备专业精神，具备公正分配公共利益的态度，具备在与公民进行沟通和对话时，始终维系民主过程的品质。具备以上特质的行政人员与公民共同参与公共政策的制定，所产生出的政策，将具有政策民主的特点，并能够充分地表现出执政者对不同意见甚至极端意见的包容；能够及时地得到民众的积极回应；还能对执政者的合法性产生积极的保障作用。这种政策民主不但需要公民的积极配合，更需要执政者不断地提高执政能力和水平。
公民作为其中的重要一方，公民意识的提升尤为重要。因为，公共行政无法从冷漠且缺乏同理心的公民那里获得其正当性。经调查得知，社会中存在着很多明智且热诚的公民，但是由于缺乏适当的公民意识，他们并未积极地参与到政策的制定过程中去。若要建立优质的政策民主生活，公民应具有积极负责任的公民意识。具体而言，便是应提升公民的政策参与认知水平和积极参与公共事务的意愿，且具备对自己的言行负责任的观念和素养，具备这种意识的公民，在与政府进行积极互动的时候，才不会仅限于利益的交换，而会带着一份责任感，积极地参与到公共治理中去，只有这样才不致使其向“民粹”道路上发展。为此，在健全依法决策机制的过程中，应该提倡营造一种具有积极负责任的公民意识的社会氛围。
从理论上讲，当公民均具有积极负责任的公民意识时，作为公民一分子的行政人员，亦应具有此项特质，在工作中，他们会具有更为良好的工作态度和方式方法。在此种公民意识的基础上，公民会积极监督行政人员的工作；行政人员也会超越官僚政治的羁绊，去追求善治。可以说，一个具有积极负责任的公民意识的社会，公民与行政人员都将积极且负责任地履行自己的责任和义务，为实现社会的公平正义及善治，发挥自己的作用。这也正是当前我国迫切需要的政治文化。在现阶段，行政人员在政策制定过程中，进一步维护社会的公平正义，应该先于全体公民意识的提升。
“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线是我党的根本工作路线，也是我党的根本领导作风和工作方法。群众路线强调各级领导干部应该深入实践，把握社情民意；在实际工作中，不能沦为主观主义、形式主义和官僚主义。制度化具有稳定性、长期性、全局性和根本性的特点。有效的公民政策参与是提升政策品质与公民满意度的重要因素。良好的制度不但可以进一步淡化人治的色彩，还可以更为有效地发挥公民政策参与的作用。在十八届四中全会提出依法治国的大框架下，切实加强民主制度建设和法治化，积极推进并不断提升公民政策参与的有效性，是健全依法决策机制的重要环节。
（作者单位：天津社会科学院发展战略研究所）
