《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，“十三五”时期要建立更加公平更可持续的社会保障制度。老年保障是社会保障制度的主体与核心，也是老龄化社会必须建立的基本保障和基本公共服务体系的基础。只有建立起更加公平可持续的养老保障制度，才能使整个社会保障制度稳定健康发展。
改革开放以来特别是“十二五”时期，我国社会保障制度建设取得了巨大成就，为促进社会公平、防范社会风险、维护社会和谐稳定发挥了巨大的作用。但是毋庸讳言，我国养老保障和社会保障制度在不少方面还不协调、不公平。目前的养老制度还很难保证每个阶层、每个群体(比如农民、农民工等)都能够更加公平便捷地得到合理的社会保障资源，不同群体之间的社会保障待遇差距比较明显，相当比例的参保人群和不参保人群对社会保障制度的满意度有待提高。
与上述挑战相关联的另一个重大挑战是如何提高我国保障制度特别是基本养老保险等社会保险制度的可持续性问题。一方面，我国的人口老龄化速度和趋势十分迅猛，在未富先老的情况下解决庞大的老龄人群的基本保障问题，是每个家庭、整个社会和各级政府的巨大责任。2015年我国60岁以上人口已经超过2亿人(占全国总人口的15%)，2.3亿人领取养老金(占总人口17%)。60岁以上老人在未来20年还将成倍增长，老龄人口高峰时期的比重将达总人口的1/3左右。目前我国只有职工基本养老金水平能保障退休后的基本生活，城乡居民基本养老金发挥的作用十分有限。如果把城乡老年居民的基本养老金水平提高到目前离退休职工基本养老金的50%，仅仅养老金一项的支出就将翻倍，远远超过目前养老保障甚至整个社会保障制度的支付能力。如何在人口老龄化高峰时期使养老金的增长与国民经济、城乡居民收入的增长保持基本同步，又要为广大老年人口的基本生活、基本服务提供基本保障，已经成为中国社会保障体系建设十分紧迫而又异常艰巨的压力与挑战。在这个时候，进一步强调社会保障制度的可持续性，对于指导今后五年乃至更长时期的社会保障制度建设，具有十分重大的战略意义。另一方面，如何切实加强社会保障制度的管理能力，切实提高社会保障资金的高效合理利用，提高积累资金的保值增值水平，加强社会保障资金的风险防控和监管，也是当前社会保障制度建设的重要任务。全国五项社会保险(含城乡居民基本养老保险)基金收入和支出相抵后每年都略有结余，到2014年已经累计结余5.23万亿元。如果算上全国社会保障基金以及每年财政性社会保障拨款数额更加巨大，如何管理好数量如此庞大、管理链条和环节不断增多的社会保障资金特别是积累结余资金，是对我国社会保障管理队伍的巨大挑战。
“十三五”时期，我国养老保险制度改革与发展的任务依然艰巨，需要主动适应人口快速老龄化和经济社会发展的新常态，继续深化改革，遵循“人人参与、人人出力、人人享受”的原则，使基本建立的基本养老保险制度更加定型和成熟，同时针对老年服务需求的进一步上升，通过政府、社会、市场、家庭等多个方面力量的有机结合，在老年生活服务保障方面迈出新的步伐。根据“十三五”规划的建议，重点抓好以下几个方面的工作。
深化基本养老保险制度改革，完善职工养老保险个人账户制度
社会统筹与个人账户相结合是我国基本养老保险的制度模式，这一制度模式是借鉴国际经验与立足我国国情的产物。引入个人账户是我国养老保险制度改革的重要举措。在实践中，这一模式不断改革和完善。个人账户是我国基本养老保险制度的重要组成部分，对于兼顾公平与效率、保障养老保险参保人员的利益、增强养老保险制度的激励性发挥着重要作用。目前，个人账户在实践中还存在若干问题需要解决，比如个人账户的定位、个人账户“空账”、个人账户的管理、个人账户的规模、个人账户的计发方式等问题，这些问题的存在影响了参保人的利益。未来需要理性认识个人账户的意义与定位，继续改革完善个人账户制度。在不影响制度公平性的前提下，可以适度调整个人账户的规模，完善个人账户计发方式，根据人均预期寿命调整个人账户计发月数。增强个人账户积累的灵活性，健全多缴多得机制，调动个人缴费的积极性，增强养老保险制度的激励性、效率性与可持续性。个人账户制度的建立有利于明确个人的缴费义务，未来需要遵循权利与义务相结合的原则，建立和完善与缴费关联的待遇计发机制。还应该加强个人账户的管理与投资，完善个人账户管理与投资体制，促进养老保险个人账户的保值增值，切实维护参保者的个人账户权益。
实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制
我国的基本养老保险待遇包括基础养老金与个人账户养老金两个组成部分，其中基础养老金实行现收现付制。我国的基本养老保险统筹层次较低，长期以来处于地、市级统筹状态，目前基本实现省级统筹。尽管如此，我国养老保险的统筹层次依然较低，养老保险制度的管理处于地方分割状态，不利于整合养老保险资源和改进养老保险的管理服务，不利于人员的跨地区流动，不利于加强养老保险基金
的管理与投资，不利于增强养老保险制度的公平性与效率性。因此，未来亟须进一步提升基本养老保险制度的统筹层次，尤其是要尽快实现基础养老金全国统筹的目标，宜早不宜迟。实现职工基础养老金的全国统筹，需要“全国一盘棋”，增强基本养老保险制度的互助共济性，在全国范围内统筹考虑基础养老金的筹资、给付、管理与监督行为。职工基础养老金的全国统筹，要求建立与之相适应的养老保险筹资机制，建立和完善基本养老保险预算。规范养老保险收支行为，统一基本养老保险费基、费率与征收行为。统一基础养老金的支出行为，平衡不同地区之间的养老负担差异。需要建立合理的责任分担机制，明确中央和地方的关系以及地方政府间的关系。未来应该在职工基础养老金全国统筹的基础上继续推进实现整个基本养老保险制度的全国统筹。
合理的待遇水平是参保者共享发展成果和制度可持续发展的必然要求。应该遵循公平、共享、可持续的原则建立基本养老金待遇调整机制。这些年来，我国连续多年提高养老金待遇水平，保障退休人员的基本生活，让退休人员共享改革发展成果。但是目前，我国的养老金待遇调整依然存在诸多问题，尚未形成科学的养老金待遇调整机制，调整依据不明确，调整行为不规范，具有较强的随意性，不利于维护退休人员的养老权益。未来需要在规范、完善养老金待遇计发办法的基础上建立和完善基本养老金待遇调整机制。从国际经验来看，国外养老金待遇的调整主要有三种做法：依据在职人员的工资增长情况进行调整、根据物价水平进行调整、综合工资增长情况与物价水平进行调整。我国基本养老金待遇的调整不宜以单一的依据工资增长或物价增长进行调整，而需要兼顾公平与效率，综合考虑财务可持续、人口预期寿命、地区经
济发展水平、工资水平、物价水平等因素，建立科学的待遇调整指数，实现待遇调整的指数化、常态化、科学化。
加强和改进养老保险基金投资，提高社会保险基金抗风险能力
加强养老保险基金的科学管理与投资，实现养老保险基金的保值增值，是未来养老保险制度改革与发展的重要任务。建立科学、高效的养老保险基金投资体制，增强养老保险基金投资的专业化、独立性、多元化、社会性、法制化。要进一步完善养老保险的管理体制与管理模式，实现养老保险基金的筹资、管理、投资相互独立。发展一批专业化的基金投资机构，并实现适度、有序竞争，降低投资成本，提高投资收益。严格规范养老保险基金投资机构的准入门槛。尝试建立养老保险基金投资最低收益担保机制。养老保险基金投资的多元化要求进一步拓宽基金投资渠道，完善投资组合策略，积极稳妥地推进养老保险基金进入资本市场，加强养老保险基金投资于国内重大公共工程。加强养老保险基金的投资，提高投资回报率，要求完善养老保险基金投资的监管，建立养老保险基金投资风险防控机制。需要建立养老保险基金投资的信息披露机制，实现不同利益主体全过程参与养老保险基金投资的监督，防范养老保险基金的投资风险，及时解决基金投资过程中存在的问题。
随着人口老龄化进程的不断加快，未来我国将面临巨大的养老压力，尤其是在进入人口老龄化高峰时，养老保险制度将面临入不敷出的支出压力。而且，在养老保险制度转轨的过程中，由于对部分“中人”权益的处理不到位，形成了制度转轨的债务，需要通过有效途径来筹集资金，处理制度转轨产生的债务问题，以应对“中人”退休时的支付需要。可见，完善养老保险筹资机制，拓宽养老保险筹资渠道是人口老龄化背景下养老保险制度改革的必然要求。划转国有资本充实养老保险基金和社会保险基金是加强养老保险资金筹集、处理养老保险债务的重要举措。由于国有资本的公共属性，其资本收益应该归国家所有，惠及全民，是全民共享的财富。未来应该统筹考虑养老保险制度改革、国有企业改革和财税体制改革，逐步提高国有资本收益上缴公共财政的比例，以财政支出的方式充实养老保险基金，或者通过国有股持减的方式支持养老保险基金。改革开放以来，我国的国有企业不断发展壮大，积累形成了巨额的国有资本，为充实养老保险基金和社会保险创造了条件。未来需要制定国有资本充实养老保险基金的具体方案，明确国有资本划转的程序、数额与比例，划转后的具体管理事项及相关配套工作。
渐进式延迟退休年龄，完善基本养老金领取激励约束机制
退休年龄规定是我国退休制度的重要内容，也是目前我国养老保险制度的重要参数。随着我国人口老龄化进程的快速推进和人口预期寿命的明显延长，退休年龄的问题成为近些年来社会各界关注的重要话题。目前我国的退休年龄规定基本沿袭新中国成立初期的做法，与人口预期寿命严重失调。退休年龄规定与养老制度的联系缺乏灵活性，退休年龄成为领取养老金的重要条件，为人口老龄化背景下的养老保险基金支付带来了压力。延迟退休年龄是未来我国经济社会发展的必然要求，是应对“人口红利”消失的需要，是充分利用人力资源的需要，是完善养老保险制度的需要。延迟退休年龄是一项事关各方利益的重
要工作，应该积极稳妥推进，需要采取正确的策略和方案，兼顾各方利益和经济社会发展全局。应该采取渐进的方式延迟退休年龄，而不是一步到位。延迟退休年龄有不同的路径和方法，“先女后男、小步渐进”是一种可取的方式。在近期内，需要将男、女性的退休年龄统一设定为60岁。在此基础上，再共同渐进延迟男女退休年龄。可以采取“先慢后快”或“匀速推进”的办法，通过20—30年的时间将退休年龄延迟到位。应该在国家经济社会整体利益框架下充分考虑不同人群的利益，既考虑部分人的就业意愿和发展需求，也考虑部分人的休息意愿、健康权益和社会保障权益。
由于退休年龄改革和养老金改革涉及面广，需要及早公布相关方案，增加相关人员的知情权、参与权。方案的确定需要有一个较长时间的过渡期，实现平稳过渡。伴随法定退休年龄的延长，可以根据不同行业、不同工种、不同劳动性质的工作岗位，细化具体方案，在一定幅度内建立弹性退休制度，把强制退休制度与自愿选择退休制度有机结合起来。在规定最低退休年龄、标准退休年龄和最晚退休年龄的同时，允许一部分人自愿选择提前退休，但需要达到标准退休年龄后才能领取养老金，鼓励有条件和有意愿的人群自愿延迟退休年龄。此外，还可以探索建立退休年龄与人口预期寿命关联的动态调整机制。建立养老金待遇与工龄、缴费年限挂钩的养老金领取制度，强化养老金对退休制度的激励约束作用。
完善多层次养老保险体系，逐步建立高龄老年人口基本服务照料制度
养老保障制度具有显著的多层次性，既包括基本养老保险制度，也包括补充养老保险制度和个人储蓄养老保险制度。同时还有家庭养老保障、社会慈善、社区服务等多层次的养老保险体系。这种多层次性，可以适当降低政府在养老保障制度方面的财政压力，也有利于满足不同人群差异化的养老保险需求，提高养老保障待遇水平，兼顾养老保险制度的公平与效率。建立和完善多层次的养老保险体系是我国养老保险制度改革与发展的重要目标，许多重要文件均提出要建立和完善多层次的养老保险体系。但受多种因素的制约，我国基本养老保险制度尚未成熟定型;基本养老保险制度规定的缴费率过高，影响了其他层次的养老保险制度的发展。因此，完善多层次养老保险体系还面临许多重要任务。要处理好基本养老保险与补充养老保险的关系，明确二者的功能定位，积极发展职业年金、企业年金和商业养老保险，形成基本保障与补充保障相互配套、互相支持的多层次养老保险体系。要处理好政府与市场的关系，政府鼓励并多用市场机制发展补充养老保险制度，进一步完善补充保险的税收政策支持，为多层次养老保险体系的发展创造良好环境。
针对人口老龄化特别是高龄少子化的客观现实，需要建立高龄老人的基本照料制度。大力发展居家养老为主的社区养老服务体系，通过发展社会工作队伍的方式，为失去活动能力的老龄人口提供必要的基本照料服务。江苏一些地方试点的政府购买家人照料服务的方式值得重视，有条件的地区可以试点老年护理保险制度，更好地把基本养老保险金与老年照料结合起来，克服家庭小型化导致的照料缺失问题。抓紧建立社会服务指标体系，促使老年照料和基本公共服务的健康发展。
(作者：中国社会科学院民族学与人类学研究所所长、研究员;北京师范大学管理学院讲师)
