改革开放30余年来，尽管我国城乡面貌发生了根本性的变化，但城乡之间差别依然较大。“十三五”期间要完成数以亿计的农民工的市民化，任务异常艰巨。农民工的市民化实质是建构一整套现代体制，特别是公共产品供给体制机制。不难设想，这是一项高难度的工作。

城镇化需兼顾“量”和“质”

城镇化这一现实生活中重大要素的变革过程体现为“量”和“质”两个基本的方面。所谓“量”，就是城镇化的水平，城镇化率;所谓“质”，说的是城镇化进行状态的内在质地，体现的是城镇化水平是否科学、是否符合事物演化的规律。

我国的城镇化已经造就了数以亿计的农民工群体，从数量上看，两亿多农民工大大提高了城镇化的程度;但从“质”上看，农民工还不是标准意义上的“市民”，他们的城镇化只完成了一半，提高这部分人的城镇化质量成为当务之急。

当然，城镇化没有一定的速率也是不可取的，对我们这样的发展中国家而言，现代化的展开过程需要一定的赶超，经济发展需要有必要的速度，社会变革应尽可能快于现代化早发国家当初的那种速度，城镇化的进程也应当比现代化早发国家快一点。但我们应当避免只求城镇化的“量”而忽略“质”的做法，必须在确保城镇化高质量的前提下求得城镇化的快速展开。那种不顾城镇化的质量，只求城镇化的发展速度的做法，可能引发城镇化进程出现重大曲折，甚至后患无穷。

城镇化的“质”内涵于城镇化的演化过程中，不那么直观，指标化操作也相当困难，所以往往为人们所忽略，但却是城镇化内在质地的真实体现，是城镇化状态的决定性因素，而且一般地说，质的提高更加困难。如果说“量”的增长在不少方面可以赶超、能够跳跃式发展，那么质的赶超、跳跃式发展的空间就极其有限。一个传统意义上的农民要变成现代市民决不是件容易的事，人的变化是最为困难的。现代市民之所以具备现代形态，关键是具有一整套现代社会应当具备的文明制度的覆盖，而制度建构、运行是需要时间的。

制度创新确保城镇化健康发展

改革开放启动了城镇化的新征程，但城镇化的实践过程并不肯定是一曲美妙动听的乐曲。如果城镇化的进程有序、稳妥，经历了城镇化，造就了一批具有现代特征的城市、小城镇，形成了若干在世界上有竞争力、有影响的城市群体，数以亿计的农村人口由传统的生产方式、陈旧的生活方式、缺乏现代社会应当具有的社会体制保障转变为生产方式先进、生活方式现代、有现代社会体制保障的新型人群，那就标志着我们整个国家的现代化进入到了一个新的历史性阶段。反之，如果城镇化的实践过程造成大量失地农民、城乡差别持续扩大、进入城市的农民工群体长期处于社会的底层、融入不进城市，城镇化造就的“城市病”积重难返，城市中贫民窟随处可见，这样的城镇化就没有意义。所以，我们现在应当追求高质量的城镇化，要科学把握好城镇化的实践过程。

如何追求高质量的城镇化?如何确保城镇化的实践过程进行得有序和健康?唯有通过制度创新，运用制度建构的手段来实现这一目标。

在我们现在这个历史性阶段，制度建设较为缺乏，也特别重要。30余年改革开放的实践，经济、社会发展的速度非常快，成就令人鼓舞，但也让人忧虑，就是对未来感到不确定。这种不确定感主要是因为我们的很多做法不是定制，随时都可能变;在实践的过程中持续起作用的东西太少，发展的代价非常大。

多维实现高质量城镇化

因此，对于我们而言，应当有能力、也有条件，通过建构起具有现代化理念的体制机制追求长远发展，包括诸如城镇化这样的一个国家的战略性课题，唯有通过体制机制创新才能追求高质量的发展，才能使城镇化的实践过程进行得健康、有序。城镇化这一巨大的社会变迁过程，也为体制创新、制度建设提供了历史性的契机。现在看来，城镇化涉及的重大制度创新有:

其一，公共产品供给体制改革。尽管原有城镇人口公共产品供给体制并不合理，需要按照现代化的理念进行改革，但毕竟有基础，要进行改革相对容易一些。但农民及从农村来的农民工较少享受公共产品供给体制的保障，所以要按照现代文明社会的基本要求重建，要与现代市民趋同，实现公共产品的城乡均等化供给。这就需要条件，需要社会做好一系列准备，为全体公民设计一套公共产品供给的基本制度。公共产品的范畴相当广泛，要实现公共产品供给的城乡均等化决不是一件容易的事情，但我们现在必须在城镇化的实践过程中，完成数量特别巨大的农村人口、农民工基本的公共产品供给与市民均等化供给的制度设计。

其二，户籍制度改革。户籍制度改革的要义是从根本上改变原来那种按照户口属性、根据户籍所在地配置资源的做法。一个农民工从农村来到城市打工，在城市工作、生活，除了打工赚取的工资以外，享受不到城市居民应有的待遇，甚至可能无法与城市居民同工同酬，其子女也无法在城市上学，因为我们的资源是按照户口属性和户籍所在地来配置的。这种制度安排在现代社会显得不合理，不符合现代社会的要求。所以户籍制度改革就是要去除户籍所黏附的一系列福利待遇，这些福利待遇根据国情、历史条件、公平性原则按照人头来配置，使“户籍”只具有人口管理的意义。

其三，现代社会保障制度建设。社会保障制度包括医疗、养老、工伤、失业、生育等基本内容，是现代社会的基础性制度。总体上说，我国社会保障制度建设严重滞后，现有社会保障制度理念不先进，人口中的多数如农民、农民工群体的社会保障制度建设残缺不全，建设的任务异常艰巨。现有城镇人口的社会保障制度需要改革、完善，农民、农民工群体的社会保障制度亟须进行顶层设计。在城镇化的大潮中，最有条件建立现代社会保障制度的是两亿多的农民工，特别是农民工中占六成的青年农民工，现在正是构建现代社会保障制度的最佳时机，如果错过了现在二十多岁劳动积累的良好时机，等他们四五十岁时再去建构，就将导致多方面的被动。农民工从农村流动出来，有了工作，进入了城镇，就为建立现代社会保障制度准备了必要的条件。因此，为现有农民工设计一套成熟的、理念先进的、可持续的社会保障制度，待农民工源源不断地从农村流出，就将更多的人纳入社会保障制度的框架内，这是城镇化过程中必然要解决的历史性课题。

(作者单位:南京师范大学社会发展学院)