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经济日报/2020年/3月/14日/第 012版
中经智库
优化国有金融资本管理的顶层制度设计
中国银行业协会行业发展研究委员会主任 连平
2018 年 6 月，中共中央、国务院印发了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简
称《指导意见》），将国有金融资本管理顶层制度设计的面纱揭开。《指导意见》明确指出各级财
政部门根据本级政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责。近日国务院办公厅印发的《国
有金融资本出资人职责暂行规定》（以下简称《规定》），进一步明确了国有金融资本出资人与受
托人职责、国有金融资本出资人职责各方面工作以及责任追究制度等；通过厘清出资人职责边界，
建立统一的国有金融资本管理制度，为做强做优做大国有金融资本奠定坚实制度基础。
作为国家财富，国有金融资本为全民所有，是党和国家事业发展的重要物质基础，也是维护
国家金融安全的重要保障。近年来，我国金融企业国有资产实力日益壮大。据财政部数据，截至
2017年末，我国金融机构资产总额 241万亿元，负债总额 217.3万亿元，形成国有资产 16.2万亿
元。其中资产分布以银行业为主体，主要集中在中央本级，境外金融资产规模则稳步增长。此前，
国有金融资本管理由多部门基于不同视角共同履行出资人职责。虽然 2003 年中央明确由财政部
按规定管理国有金融资产，但在实践中国有金融资本出资人职责缺少明确授权，管理职责边界不
够清晰，在一定程度上影响了国有金融资本管理职能的有效发挥。
《规定》的出台和实施对于完善现代金融企业制度和国有金融资本管理制度，促进中国金融
业健康持续发展具有重要意义。
第一，《规定》的出台将有利于推进国有金融资本集中统一管理，优化资本战略布局。过去
一段时间，国有金融资本管理存在“九龙治水”的问题，多部门管理直接导致了“谁都可以行使
管理权力，谁都不完全承担管理责任”的局面。《规定》首先明确了国有金融资本的界定范围，
其次明确了财政部门行使出资人职责，并细化了出资人与受托人的职责及各方面工作，为解决国
有金融资本管理职责分散、授权不清和部门利益固化造成的国有金融资本缺乏整体战略布局、激
励约束机制难以健全等问题提供了有效方案。《规定》将国有金融资本统一归口财政部门管理后，
有利于合理调整国有金融资本在政策性金融、商业性金融和金融基础等方面的布局，推动国有资
本向战略性重要行业和领域集中，优化资本战略布局，加强金融基础设施建设，实现安全性与效
益性统一的目标。
第二，《规定》的出台将有利于增强国有金融机构活力和竞争力。近年来，国有企业先后实
行股份制改造，国有金融企业股权多元化改革的路径和方式走在国有企业的前列，因此国有金融
资本管理从“管企业”到“管资本”的转变顺应了市场经济规律和企业发展规律的要求。《规定》
以“管资本为主”为原则，明确提出重点管好国有金融资本布局、规范资本运作、提高资本回报、
维护资本安全；以市场化和审慎化原则，借鉴
