龙岗区物业管理现实困境调研报告 一、调研背景和调研过程 调研背景 物业管理是城市建设和社会管理的基础，对于加强社区 治理、构建和谐社会有着不可替代的作用。区委向人大布置 “命题作文”，要求针对全区物业管理的现实困境开展“靶 向调研”,整体把脉物业管理链条中各主体要素定位、权利义 务关系以及法制、体制、机制障碍，并针对性地提出意见建 议，助推物业管理的健康有序发展，是我们调研的动力所在 。 全区物业管理的总体情况，可以概括为“发展快、层次 低、问题多”。 发展快：现有物业项目1082个，其中花园小区383个，占 比35.4%，建筑面积约3300万平方米;城中村330个，占比 30.5%，建筑面积约5132万平方米；其他类型物业项目369个 ，占比35.1%。全区物业服务企业约370家,其中区内注册 270家,区外注册100家；管理从业人员约5万人。物业管理已 经成为国民经济的重要组成部分。 层次低：全区住宅类物业管理收费最低在每平方米0.2- 0.5元,最高为4.2元,2015年平均净利润约3%-5%,较上年度略 微下降，亏损项目增多。从业人员平均工资3000-3500元/月 ，最低为2030元/月。基础岗位员工以初中学历为主，管理人 员以高中至大专学历为主。 问题多：近三年，物业管理矛盾纠纷逐年快速上升，已 成为位列劳资纠纷之后的第二大社会治安隐患。2015年，区 信访局共受理有关物业管理信访投诉3448宗，同比增长 11%；其中来访36批303人次，到市集体访8批218人次，来电 及网上信访3410件次；大多数投诉发生在布吉（1377件次 ）、坂田（499件次）、龙城街道（442件次），3个街道合计 占总量的67%。物业管理信访问题有三个明显特点：一是人数 众多，性质复杂，不仅涉及信访人的居家生活，甚至关系人 身和财产安全；二是群体访、越级访多，反应过激，常以围 堵机关、围堵交通要道等非理性方式反映诉求；三是矛盾点 多，积怨深，调和难度大。 针对物业管理纠纷高发、频发的态势，区住建部门深入 调研，积极向区政府和市住建部门提出工作建议，与市、区 各有关部门加强协调，解决了如简化社区住宅小区停车场经 营许可证申办程序等问题，出台了服务企业信用综合评价管 理、业主大会物业管理招投标、物业服务企业委托审计等办 法，对物业管理的健康发展起到了积极推动作用。不过物业 管理的总体状况仍然是头痛医头、脚痛医脚，按下葫芦浮起 瓢。 调研过程 4月至7月组织的本次调研，围绕物业管理的业主自治、 专业服务、政府监管三个主体要素，从《深圳经济特区物业 管理条例》（以下简称“条例”）修订完善、社会管理创新 两个层面深入，对花园小区、城中村、小产权房的物业管理 一并重点思考。调研采取“区街同步、分类筛选、系统论证 ”方法，走访了区住建、信访、法院等部门以及各街道办 ，与部分社区、业主委员会、行业协会、居民代表深入座谈 ，深入分析全区110多宗物业管理投诉、信访案例，发放 3000多份物业管理评价调查问卷，收回有效答卷2600多份 ，收集到了大量第一手资料。调研组还专门到罗湖区学习物 业管理改革的经验，深入研究龙华新区的“房主自管”模式 ，对于全区物业管理的现状认识不断深化，对于如何解决物 业管理的现实困境形成了强大共识。 二、龙岗区物业管理面临的现实困境、原因及案例分析 （一）物业服务企业 行业自身问题与专业服务市场因素叠加，导致物业服务 企业整体运作困难，相当数量企业面临生存危机。 1.行业发展模式粗放，物业服务的公信力普遍偏低。 一是物业管理行业仍处于劳动密集型阶段，主要依靠劳 动要素与资本要素投入，表现出粗放型增长方式与微利特征 。深圳市规划国土委2012年公布的资料显示，“深圳70%的物 业管理企业处于亏损状况。”调研中，企业反映盈利空间狭 窄、获利能力低下仍是普遍现象。 二是质、价相符的物业服务标准化程度低，服务合同中 缺失细化服务内容、服务质量和评价标准的条款，业主难以 “明明白白”消费；加上物业服务大多限于清扫保洁、安保 等简单服务，“收费”和“服务”认知差异容易成为企业和 业主矛盾的焦点。 三是多数物业服务专业化程度不高，缺乏人才发展战略 ，难以培养懂法律、善沟通、会管理的物业管理“通才 ”；尤其微利特征导致企业劳动力价格偏低，招工难、人才 引进难；工作强度大、待遇偏低导致人员流动性大，企业多 元发展往往受限于找不到人、提不上效。 案例1：布吉街道阳光花园物业管理纠纷案例，主要原因 ：物业服务企业服务质量差。2014年起，业主因卫生、治安 及水电供应等问题多次投诉无果，业主大会决定重新选取物 业服务企业，期间物业服务企业多次组织人员入场干扰业主 大会投票，与业主发生数次冲突，并发生业主委员会主任被 打、断水断电事件，经街道会同区相关部门、社区、派出所 多次介入，促成小区在2015年11月达成物业交接协议。 2.管理成本刚性上涨，企业的生存困境不断加剧。 物业服务企业的成本主要包含：人工成本；公用部位、 公用设备的日常维护费；清洁用度；绿化养护费；公共秩序 维护费；办公费；固定资产折旧等。据行业统计，规范化操 作下人工成本占总成本的40%左右，刨去其他成本，企业的盈 利值约为5%至8%。人工成本变化对行业生存发展影响巨大 ，如深圳最低工资标准由2006年的600元/月升至2016年的 2080元/月，企业综合人均成本也由2006年的2600元/月迅速 攀升到2016年的4500元/月。人工成本占企业总成本的比例高 达67%以上，且有上升趋势。 同时，区里不少物业项目的大部分设施设备已进入大、 中修期，特别是弱电系统已达到规定的使用寿命，维修量很 大，材料、配件价格大幅上涨，对维修人员的技术要求相应 提高，维修成本上升。企业的管理成本大幅增加，利润空间 越来越小。 3.三低：收费标准低、收缴率低，涨价成功率低。 住宅物业服务收费实行政府指导价、市场调节价“双轨 制”，2007年发布的《深圳市住宅物业服务收费指导标准》 ，规定已成立业主委员会的住宅区物业收费实行市场调节价 ，业主和物业服务企业协商收费标准时可参考指导标准。现 实情况是，业主和物业服务企业协商收费标准时，基于自利 倾向定低不定高，将指导标准等同于市场标准。多年一成不 变的政府指导标准脱离了行业的真实发展轨迹，背离市场规 律，制约了物业管理的内涵丰富、品质提升和长足发展，对 业主按质论价、按需购买物业服务的消费观念造成误导。可 以说，明显低于市场标准的政府指导价已经成为物业收费动 态调整的阻力。 从操作层面看，物业收费提价需要同时满足过半数的总 建筑面积票权、过半数业主同意两个条件，执行难度较大。 收费上涨往往成为物业服务企业与业主委员会利益博弈的焦 点，长时间处于“胶着”状态，物业矛盾激化在所难免。过 去一年，布吉街道先后有11个物业小区提出涨价，达成涨价 协议的只有3个。南湾街道桂芳园小区持续一年的提价问题引 发了20宗其他纠纷，引起2宗诉讼。 收费标准和收费率“双低”，加之涨价难，导致物业服 务企业容易陷入“亏损—降低成本—服务质量下降—居民不 满—物业费缴纳率低—亏损”的怪圈。 4.开发商遗留问题多，企业的进入、退出混乱。房地产 开发中重建设、轻管理和建、管分离不到位，引发遗留问题 多且处理难度大，后续隐患多发的连锁反应。 首先，开发环节遗留问题在物业管理阶段大量爆发，解 决难度很大。包括：停车场、物业管理用房、业主委员会办 公用房、消防通道等的总体设计、规划配套不完善、不合理 ；部分建筑施工质量低下，电梯、给排水管网等基础设施质 量差，开发商又不履行质量保修责任；分期开发中的规划变 更、宗地分割、地块转让等造成对业主的原承诺无法兑现 ，如售房时宣称的多种休闲、娱乐、建设设施未能兑现，售 房承诺与现实小区红线用地范围的争议。这些问题，本应开 发环节得到解决，但由于物业承接验收制度执行不严，如建 筑工程图纸、技术资料和设备设施资料未依法移交或移交不 彻底，导致物业服务企业在后期维护不当、维修不及时的问 题多见。 物业承接验收制度之所以执行不严，主要原因有两方面 ：一是开发商与物业服务企业是“父子”关系，或者企业属 于协议进驻物业项目，首次交接验收时，没有依法依规移交 相关建筑工程及技术图纸、公共营收权属与规划、前期维修 资金缴交等工作，处理管理阶段的问题推诿、扯皮在所难免 。二是行业的市场化机制不完善，招投标中普遍存在恶性价 格竞争，折射出物业管理市场监管失灵。行业反映，为了把 项目抢到手，按服务标准的市场价收费为每平方米2元，个别 企业报出0.8元。低价接盘后，为弥补亏损，企业违规使用专 项维修基金，擅自利用共有区域或公有设施进行商业运作 ，侵占公共营收收入等，管理跟不上，服务不到位，引起招 标单位及业主的强烈不满和投诉不断。 此外，企业因服务合同到期或亏损提前弃盘，或业主委 员会因不满意服务质量提前退管，物业管理的进、退成为行 业常态。但由于物业管理的退出机制处于立法“真空”，如 对于企业退出的提前公告、物业资料移交、资产接管以及债 权债务关系处理等事项缺乏约束，往往出现企业选择“闪电 式”退出，留下一堆“烂摊子”，或者“新、老管家”“抢 班夺权”的退出风波。 案例2：横岗街道中海怡美山庄纠纷，主要原因：停车场 建设没兑现。因开发商把一期规划的停车位部分推迟到二期 建设，由于市政规划调整没有取得二期土地开发权，一期本 该建设的1100个停车位实际上只建成458个，导致179名业主 2009年起就不断上访要求解决停车难问题，开发商至今未提 出具体可行解决方案。 案例3：南湾街道阅景花园物业纠纷，主要原因：建筑工 程质量太差。因大面积的墙体、材料等建筑工程质量问题 ，2013年11月，业主直接起诉开发商要求赔偿，物业服务企 业进驻之后变成业主的出气筒，业主多次以炒掉物业服务企 业为目标来维权，引发多起诉讼，至今未能有效解决。 案例4：横岗金色盛晖华庭小区信访件，主要原因：小区 整体拖欠电费。该小区于2011年12月建成，当时由开发商 “深圳市金盛丰贸易有限公司”向供电局开户申请了两台变 压器。2013年10月企业进驻小区并实行代收电费，但在供电 局的户名一直没有改。物管公司收缴的电费原本是由开发商 转交给供电局的，但由于开发商只开发了该小区后就已无法 查找，物管公司在无法查找到该开发商又没有把收缴的电费 直接交给供电局，最终该小区一共欠缴电费108万。虽然街道 办多次与物管公司和供电局沟通，达成了企业补交普通居民 电费48万等相关协议，但该纠纷隐患依旧未能完全解决。 5.企业的不合理社会负担较重。企业由于具有熟悉物业 小区和业主情况的优势，被视为行政管理的延伸，成为消防 、公安、计生、出租屋管理、街道、社区等工作开展的重点 依靠力量。问题在于，这些应当由政府承担的社会治安、社 会保障职能，应由水、电、气等公共事业企业承担的经营管 理职能，以及应由开发商承担的建筑工程质量与保修责任等 ，责任边界不清，任务没有固化，随意性下达，经费来源又 没有同步解决，增加了企业的经营负担。同时，物业公用部 位的电费长期按照商业用电收费标准收取，物业管理费酬金 制模式的纳税问题长期得不到解决，加重了企业的政策性亏 损。 （二）业主大会及业主委员会 1.业主大会、业主委员会的法律主体地位不明确，业主 自治权难落实。1999年前后整顿社团组织时取消了业主自治 的法人资格。《条例》规定业主大会的组成方式与组成对象 ，将业主大会定位为代表全体业主利益的“决策机构”，业 主委员会是业主大会的“执行机构”。但对于业主大会、业 主委员会的行为能力未作任何规定，即两者都无法登记注册 名称，开设账号，并拥有独立财产，当然无法独立承担权利 义务，意味着他们不具备落实《物权法》赋予小区自治的主 体身份。 2.业主委员会成立、运作、换届的整个过程乱象多。据 统计，截至2015年底，我市业主委员会的覆盖率约为34%。我 区花园小区项目中，累计成立过业主委员会的小区156个，占 比33.3%，目前仍在履职的业主委员会126个，占比80.8%。业 主主体意识不强，加上各方利益博弈，造成业主委员会成立 、运作、换届的整个过程困难重重。 （1）筹备成立难。开发商、企业不配合甚至变相阻挠 ，业主的信息获取难；产权人的复杂性和不固定性，业主组 织难、投票选举难、参与度不高；业主对街道办、社区工作 站不信任，沟通协调难；业主委员会候选人个体差异性大 ，参选动机难以把握；关于筹备组、业主委员会候选人资格 认定条件设定比较空泛，缺乏可操作性，资格认定难；现行 法规出现“一定人数”等过于模糊的字眼，在操作过程中无 法具体界定，往往造成小区业主对选举工作公平公正存在质 疑，从而否认选举结果等基层矛盾；业主委员会必须得到物 业建筑面积过半的业主和占全体业主人数过半的业主的同意 后选举方有效的“双过半”规定实际操作执行难。 案例5：坂田街道上品雅园业主委员会选举纠纷案例，主 要问题：业主质疑第一届业主委员会选举的有效性。2015年 11月，小区业主向龙岗区人民法院提起上品雅园第一届业主 委员会选举违规的诉讼，街道相关部门到投票现场封存投票 箱，等待裁决结果再开箱验票。但随后小区第一届业主委员 会在相关部门均未派员到场监督的情况下，私自开箱验票并 公示。坂田街道最终发出公告，对业主委员会私自开箱表决 结果不予承认，并依据《条例》相关规定重新组织选举。 （2）管理运作难。除个别执行秘书有固定工资外，业主 委员会成员均属无偿为业主服务，对企业、业主均缺乏有效 制约手段，工作积极性普遍不高，时常遇到难题“撂挑子不 干”；由于个人素质、知识水平、专业能力及观念意识方面 的差别与限制，使得部分业主委员会难以合法、合理地正确 履职，造成业主委员会公信力下降、沟通不畅、各方矛盾激 化；业主委员会角色错位，决策与执行一肩挑，如任意决定 业主共同事务，操纵业主大会、修改业主大会的议事规则等 来决定本应由业主大会决定的事项，有的还联合物业服务企 业谋取不当利益，甚至任意更换物业服务企业；业主委员会 日常开支没有相关规定，存在账目不公开现象。 案例6：布吉街道中海怡翠花园纠纷，主要原因：业主质 疑业主委员会违规。2015年6月，部分业主因质疑业主委员会 在工程招标、小区公共部分的收益及维修基金的使用上存在 违规行为，在小区进行聚集抗议,并聚众到市里上访。随后 ，业主多次采取游行示威、越级上访等方式，不断给政府施 加压力。区、街道、社区等相关部门成立领导小组，多次现 场协调，组织引导业主理性维权，至2016年3月万科物业服务 公司进驻后纠纷才得以解决。 （3）换届交接难。有的业主委员会委员面临换届不愿走 ，甚至采取手段阻碍换届的进程；有的小区运作不规范，工 作开展难，业主委员会委员虽然得到多数业主支持但不愿留 ；有些企业采取各种手段阻挠换届选举。 案例7：横岗街道红棉社区振业城业主信访案例，主要问 题：业主委员会遭罢免不配合换届。2015年12月，小区业主 要求罢免第二届业主委员会，但业主委员会在“业主名单核 实”的关键环节消极怠工，造成罢免程序无法进行，矛盾激 化。虽然街道相关部门全程介入处理，但由于个别业主在与 业主委员会及相关部门对话当中态度过激，严重破坏了政府 相关部门多次搭建起来的沟通平台，导致多次调解无果。最 终街道办只能于2016年3月发出公告，直接介入名单核实工作 ，耗费了大量人力物力。 3.缺乏对业主委员会强有力的约束监管手段。一是手段 缺失。业主委员会是一个民间自治的群众组织，没有上级主 管部门，没有明确具体的权力和责任以及与之对应的奖惩考 核办法，很难对其运行情况实施有效监管。二是法规空白。 现行法规仅规定了少数服从多数及重大事项须经业主大会表 决等基本原则，但对业主委员会的议事、决策、履职及责任 等方面未做出明确规定，给业主委员会违规运作留下较大余 地及法规空白。如业主委员会及委员不履职、侵犯业主利益 时，缺乏相关法律法规规定如何承担责任等。三是成员去留 随意性大。内部管理松散，外部缺乏有效监督机制，导致业 主委员会的履职行为所产生的各项法律关系难以厘清，业主 委员会成员出现问题随时辞职不干，甚至卖房一走了之，追 责无从落实，留下一大堆社会矛盾由基层“买单”。 案例8：坂田街道富豪花园小区管理纠纷，主要问题：征 地赔偿款归属问题。因坂雪岗大道扩建工程，征用小区部分 用地，政府赔偿220万给小区业主，围绕着这笔赔偿款的使用 ，多年来小区业主委员会和物业服务企业、业主三方产生了 许多矛盾，因现行法规政策并无针对业主委员会如何合理使 用赔偿款进行约束，导致业主委员会违规使用赔偿款，业主 对业主委员会违规使用赔偿款意见很大，纠纷不断。 （三）政府监管与行业自律 1.管理体制没有理顺，齐抓共管机制尚未形成。一是多 头管理。物业管理工作涉及住建、公安、消防、工商、环保 、供水、供电等十多个职能部门，也是街道、社区治理体系 的重要内容，日常管理中条块分割、多头管理的弊端难以根 治。二是工作统筹不够。部门各自为政，街道单打独斗，行 政执法和业务管理难以统一协调，推诿扯皮现象时有发生 ，物业纠纷的应对处置往往滞后。三是联席会议制度未能落 实。物业管理联席会议基本不开，制度没有“牙齿”，效用 发挥不够。 2.监管机制不完善，工作缺乏抓手。一是监管手段有限 。《条例》规定“街道办事处在区主管部门指导下，负责组 织、协调业主大会成立及业主委员会的选举工作，指导、监 督业主大会和业主委员会的日常活动。社区工作站协助街道 办事处开展物业管理相关工作。街道办事处可以委托社区工 作站办理物业管理相关事务。”实际工作中，区住建部门职 能科室人力有限，无法对全区众多小区、建设单位和物业服 务企业的违法违规事实执法；街道因没有行政执法权只能通 过去函督促或组织约谈等手段进行监督，缺乏刚性抓手，不 少物业纠纷久拖难决。二是工作指引严重缺乏。未能针对物 业管理链条长的特点进行点对点的系统梳理，缺乏开发商、 企业、业主大会及其委员会等各主体关系摆布的规范指引 ，缺乏处置物业纠纷的细化措施，职能部门、街道和社区工 作中都感到底气不足，放不开手脚。 3.基层管理力量不足。物业管理纠纷数量占信访案件的 67%以上，但社区物业管理没有配备懂法律、熟