新西部 NEW WEST 2018 年 03 月中旬刊
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西部社会丨X
鄂尔多斯市“放管服”改革实践与理论思考
钱格祥
(中共鄂尔多斯市委党校法学教研部 内蒙古鄂尔多斯 017010)
【摘 要】 本文阐述了鄂尔多斯市推进“放管服”改革的基本做法与成效,分析了鄂尔多斯市推进“放管服”改革存
在的问题及原因,提出了鄂尔多斯市推进“放管服”改革的对策建议 : 理性认识,系统改革;科学放权,提高质量;创新监管,
促进正义;优化服务,讲究成效。
【关键词】 鄂尔多斯市;简政放权;放管结合;优化服务
一、鄂尔多斯市推进“放管服”改革的基本做法与成效
1、“放”的方面基本做法
大力精简下放行政审批事项 :全市行政审批项目减少
70%,2013 年以来,共承接自治区下放权力 317 项,2016
年 3 月面向社会公布了市级行政审批中介服务事项目录。大
力简化投资审批流程,启动运行了鄂尔多斯投资项目在线审
批监管平台,积极推行并联审批和集中审批,投资审批效率
明显提高,企业办事时间缩短 80% 以上。对之前保留的非
行政许可审批事项进行了全面清理,不再保留“非行政许可
审批”类别。对国家明确取消的职业资格许可认定事项一
律予以取消,对截至目前保留的 60 项国家职业资格认定事
项全部向社会公布 ;深入推进商事制度改革。2015 年,在
全自治区范围内率先推行“三证合一、一照一码” 登记制度
改革,2016 年,率先在全区推行了个体工商户“两证合一”
和企业“五证合一、一照一码”登记制度改革。大力推行工
商登记全程电子化,依托市政府外网和全区企业登记系统对
各类市场主体全面实行企业名称网上预核准、注册登记网上
申请、网上受理和网上审核等全程电子化登记。持续推进商
标注册便利化,国家工商总局正式批复同意我市工商局开展
商标注册申请受理业务,鄂尔多斯商标受理处正式挂牌成
立;推进权责清单制度落实。2015 年,编制完成了市、旗区、
苏木乡镇三级权力清单,积极梳理编制责任清单,将权力清
单事项与责任清单事项逐一进行关联,实现了职权法定,权
责一致,形成“权责清单”,面向社会公布。
2、“管”的方面基本做法
全面完善事中事后监管制度。定期对全市范围内的公
用企业、危化品生产运销企业、金融投资类企业等重点行业
企业实行双随机抽查。对抽查发现的违法违规行为,及时依
法依规进行处理 ;积极推进综合行政执法改革。率先推开苏
木乡镇综合行政执法体制改革,目前准格尔旗 10 个苏木乡
镇均已挂牌成立了苏木乡镇综合执法局 ;全面强化社会信用
体系建设。建立了部门联席会议制度和督查制度,通过企业
信用信息网定期公布信用红黑名单,对税收失信企业、行贿
犯罪记录、安全生产领域的失信行为进行严格惩戒,有效促
进了“诚信鄂尔多斯”建设。
3、“服”的方面基本做法
全面落实“三集中、三到位”服务模式,行政审批和
服务事项基本实现一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、
一个窗口收费,审批层级和环节大幅减少,行政效能明显提
高 ;积极推进“互联网 + 政务服务”,启动运行了鄂尔多斯
智慧政务平台,实施了智慧政务“112+N”建设项目,通过“一
网”“一库”“两平台”“多终端”(“一网”为鄂尔多斯政务
服务网,“一库”为政务服务信息资源库,“两平台”即政务
服务管理平台与便民服务应用平台,“多终端”即电脑、手机、
自助机、电视、电话等),公开了权力运行流程图、办事指
南、事项办理进度和办理结果等,使群众对要办的事项一看
便知、一问便明、一查就懂一办即成 ;推行了“政务服务 +
便民代办”创新服务举措,把专业代办服务引入政务大厅,
进一步提高了政务服务效率。
4、推进“放管服”改革的成效
从经济活动环节看。市场主体的活力蓬勃发展,2016
年全市新登记市场主体 3.7 万户,较 2013 年新登记市场主
体增长 150%,全市各类市场主体达到 17.8 万户 ;新增注册
资金 1103 亿元,同比增长 151% ;新增从业人员 8.3 万人,
个私经济从业人员达 52 万人,成为经济下行压力下就业的
主渠道。
二、鄂尔多斯市推进“放管服”改革存在的问题与挑战
1、简政放权方面
“放”的范围和标准不统一,含金量高的不舍得放,还
存在边减边增、明减暗增、上减下增现象。有些放的不对路,
本来应该放给市场和社会的,却由上级部门下放到下级部
门,有的“放”的不接地气,基层承接能力差,存在接不住、
管不好的情况。关联性审批事项涉及整个审批链,整体性协
调性有待改进。
2、加强监管方面
监管体制没有完全理顺 : 本市 9 个旗区中,6 个旗将工
商、质监、食药监“三合一”成立了市场监督管理局,同时
加挂食药监局牌子 ;1 个旗将工商、质监“二合一”成立了
工商质监局,食药监局单设;2 个区作为市政府所辖区,工商、
质监工作由市级承担,只单设了食药监局。现多数旗已建立
市场监管部门,一个部门对应着市级工商、质监、食药监三
个部门,在实际运行中,存在着上级多头部署,下级应付不
暇,开展工作不协调等问题。个别旗还存在着整合仅仅是形
式上的整合,实际各部门仍单独运行的情况 ; 监管能力不足,
执法不公,检查随意,收费偏高等比较突出,基层执法人员
没有受过系统的执法培训,又缺少行业执法经验,监管能力
和执法水平不适应新的监管要求 ; 交叉监管,重复检查现象
仍然存在。
3、优化服务方面
一是服务意识不强,一些单位把下放了多少权力作为
改革的成果。二是服务程序复杂、行政效率有待提高。三是
行政中介服务质量不高。
4、放管服协调方面
行政审批事项涉及多个部门,多个环节,需要多部门
联动的,有的部门放了,有的部门没放,有的是关键环节没
放,审批要件互为前置,形成互为审批的怪圈。横向不协同,
纵向不衔接,部门之间取消、下放、承接不同步。
三、鄂尔多斯市推进“放管服”改革存在问题的原因
分析
1、思想观念上的原因
行政审批“放管服”改革是一项系统工程,“涉及部门
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人员众多,触及不同部门和人员的利益与矛盾,既有思想观
念的束缚,也有利益固化的藩篱。”行政审批放管服改革是
在协同治理维度上进行的变革,但相关部门和人员的系统思
维、治理理念跟不上。法治思维缺失,不擅长用法治方式进
行改革。服务群众、服务企业、服务发展的理念没有贯穿到
具体工作设计和细节当中去。
2、组织建设上的原因
只取消下放审批事项,不进行机构撤并、职能调整和
人员精简,机构编制与简政放权工作不协同,事权与财权不
匹配,难免会出现审批事项“死灰复燃”的情况,陷入权力
精简膨胀循环往复的怪圈。部门执法与属地管理不协调,基
层的机构设置、人员数量、人员结构、经费保障等方面还难
以适应下放后的审批业务量。“政府层级过多导致权力下放
后各级政府的承接能力高低不一 ;不同层级政府职能高度重
叠导致审批权在下放过程中很难真正分离 ;地方自主权保障
与法治化程度不高造成财权事权不匹配。”
3、法规制度上的原因
权力的归属,职责划分的依据,“放、转”的流程,监
督的方式和作用,“放管服”改革的标准化、规范化、科学
性的问题,均无相关制度的详细规定。行政主体的法治思维
与服务理念的问题,部门执法与属地管理需要协调的体制机
制问题,机构改革、职能转变与人员配备一体化动态调整的
问题,均处在摸索阶段。改革由政府主导,虽然成效显著,
但始终没能形成法治化的改革模式。“从全国范围看,立法、
修法滞后于行政审批改革的相关决定,不仅给改革带来了操
作中的困境,而且使改革脱离了法治轨道,直接面临合法性
危机。”
4、技术手段上的原因
“互联网 + 政务服务”虽然迈出可喜的步伐,但在实际
运作过程中存在不足。政府部门的网络服务意识不强,能力
不高,网上服务平台普及率不高,服务功能大打折扣,电子
档案认可度和利用度低,兼容性有待加强,“信息孤岛”依
然存在。
5、服务对象的原因
虽然说“放管服”改革是政府的自我革命,但最终目
的激发市场主体的活力和创造力,让企业和群众拥有“获得
感”。“放管服”改革也不是关起门来搞改革,因此群众的知
情权、参与权、监督权就变得不可或缺了,然而群众参与的
积极性不高,监督意识不强,也会影响到“放管服”改革的
质量。
四、鄂尔多斯市推进“放管服”改革的对策建议
1、理性认识,系统改革
坚持“简政放权、放管结合、优化服务”三位一体,
协同推进。“放管服”改革是“四个全面”的应有之义,市、
旗两级党委和政府要以法治思维和法治方式推进改革,减少
触碰法律红线的频率。坚持对市场主体“法无禁止皆可为”,
对政府部门“法无授权不可为”,对全社会“法有职责必须
为”。从企业和群众关注的焦点,百姓生活的难点切入改革,
以服务对象的获得感为归属。各级职能部门通过寓管理于服
务,以监管促转型,不断提升政府治理能力,更好地满足群
众的要求和市场主体的呼声。以市场主体需求为导向深化
“放管服”改革,在更大范围、更深层次上深化简政放权、
放管结合,优化服务。抓住放管结合的关键环节和重点领域,
重点在政府职能体系优化、基层政府能力提升、政府便民服
务深化。完善“放管服”改革的程序,建立信息公开、专家
论证、风险评估、公众参与的机制,提