转变乡镇财政职能 推动体制机制创新 关于加强乡镇财政建设与管理的调查报告 市乡镇财政建设专题调研组 乡镇财政是乡镇政府履行职能的财力基础，在巩固基层政 权、促进乡镇经济和社会事业发展、完善财政财务管理等方面 发挥着十分重要的作用。但是，从当前实际情况来看，无论是 乡镇财政，还是乡镇财政管理体制，都存在着与经济社会形势 发展极不适应的问题与矛盾，而且已经严重影响到了基层的政 权建设、组织建设、社会建设。解决乡镇财政管理的体制机制 问题，是解决当前乡镇财政问题的基础与前提，必须引起各级 党委政府高度重视，并且要采取有力措施切实予以解决。 为此，根据市委、市政府领导的指示，由市委政研室、市 财政局牵头，市委组织部、市编办等单位参与，组成联合调查 组，在4月中下旬对我市乡镇财政系统开展了一次专题调研，全 面、深入、系统地了解了我市乡镇财政的基本情况，掌握了乡 镇财政在体制机制方面存在的突出矛盾和问题，也听到了来自 基层的呼声和建议，让我们感触很深，启发很大。现将调研情 况报告如下，供市委、市政府领导决策参考。 乡镇财政管理存在的问题 从根本上来看是体制机制问题 从调研的情况来看，随着农村综合体制改革的不断深化和乡镇 机构改革的不断推进，我市乡镇财政职能、管理体制和管理模式等 已经越来越不适应新形势的要求。具体来说： 1、乡镇财力与发展要求不相适应。乡镇财政是农村基层建设 与发展的支撑。但是，目前不仅没有体现出支撑作用，而且已经成 为乡镇沉重的包袱。具体体现在三个方面： 一是债务包袱化解难度很大。目前我市乡镇财政缺乏稳定的收 入来源，财政收支矛盾十分突出，绝大部分乡镇债台高筑，举步维 艰，政府运作呈现“正常运转基本靠讨、建设经费基本靠跑、预算 平衡基本靠调”的局面。2008年我市乡镇财政总收入为40548万元 ，乡均收入为633.6万元；而全市乡镇负债为9.4亿元，乡均负债 1468.7万元。当前，乡镇基本工作经费无法保证。2008年，全市乡 镇正常运转经费缺口达到了乡平80-150万元。在我们调研的乡镇中 ，除经济条件最好的谭家山镇外，其余乡镇都有少则几百万，多则 几千万的乡镇负债。沉重的乡镇负债已远远超过乡镇的承受能力 ，影响了基层工作的开展。在韶山的座谈会上，如韶山乡乡长就告 诉我们，他们去年就接到了7回法院传票，让他们不堪其扰。每到 年底，为躲避债权人追索，许多乡镇书记、镇长只能外出躲债。更 为被动的是，由于经常有债权人起诉乡政府，乡镇帐户被法院冻结 的事时有发生，其中有一些惠农资金被冻结在账户里，难以及时发 放给村民，给乡镇带来了较大的运行风险。 二是财政造血功能严重不足。在乡镇财政非常困难的情况下 ，乡镇财政多年来停留在要钱、收钱、花钱的低层次财政行为上 ，乡镇领导大部分时间和精力都用在千方百计要资金的“副业”上 ，而对发展乡镇经济、强化公共服务的“主业”心有余而力不足 ，乡镇经济发展缺乏内在动力。有些乡镇为了保证人员工资的正常 发放和机构的基本运转，完成上级政府的税收完成指标，还采取了 一些严重悖离科学发展理念的手段。突出表现在，不顾实际财源税 源、竞相引税买税。处理公有资产往往采取的是“能变卖的不出租 ，能出租的不入股”的竭泽而渔方式，造成了政府资源极大的损失 。片面招商引资，不顾当地地理位置和农产品资源特色，忽视规划 和环保因素，造成资源环境的破坏和浪费。 三是片面追求发展造成了更加严重的负担。乡镇本身的发展压 力很大，而又没有实际财力支持。特别是由于目前财政转移支付缺 乏科学依据，透明度不高，随意性很大，这使得乡镇政府越来越注 重主宰着他们生存资源的上级政府的政治偏好，在财政紧缺的情况 下还会做出违背农民意愿和偏好的各种政绩工程、形象工程和马路 工程来迎合上级意图，不仅增加了行政成本，还造成了财政资金的 浪费，带来了沉重的财政压力。 2、管理模式与职能发挥不相适应。我市乡镇财政所的管理模 式主要有两种：一种是准派出机构模式。XX县就是实行的这种模式 。乡镇财政所为县财政部门的准派出机构，人员隶属财政局统一管 理，财政所长由县财政局任命，代表县财政管理乡镇财政工作，同 时根据乡镇工作安排，完成乡镇政府安排的工作任务。另一种是乡 镇机构模式。湘乡市、韶山市、雨湖区、岳塘区均实行的这种模式 。财政所为乡镇政府机构，所有管理权均在乡镇，县（市）区财政 局只对其进行业务指导。这两种模式的形成都有其客观的原因，但 从实际运作来看，以湘乡市为代表的“县乡共管、以乡为主”的管 理模式，存在很多弊端。 一是财政预算的约束力难以发挥。乡镇作为一级政府，应该有 严格的财政预算。但在很多乡镇，由于财政本来就运转艰难，加上 乡镇领导的法律意识不强，上级主管部门层层考核加码，乡镇财政 所看领导脸色行事，财政预算往往流于形式，实际运作中毫无约束 力可言。在有些乡镇，领导的表态就是预算，财政预算监督职能难 以履行。导致的是，财政欠账越来越大，债务越来越沉重。 二是截留、挪用上级专项资金动机明显。由于财政困难，乡镇 政府希望从专项资金中挪用部分用作弥补乡镇财政运转的动机非常 明显。如果不能挪用，有些乡镇政府宁愿不要这个项目，这样至少 可以不让乡镇政府贴钱应付和招待上级政府的各项检查验收。基于 这种考虑，县级财政部门往往不敢把专项资金通过乡镇财政所监管 ，而直接拨付到项目主管局管理，这种方式导致了专项资金游离在 财政监督之外，财政所“有财理不到”，财政专项资金管理职能难 以发挥。 三是财政干部“主副业”难分。乡镇财政干部受制于政府管理 ，往往变成了乡镇政府的一条腿，普遍兼有其他职务，如农村合作 医疗站、人大联络员、政协联络员、驻点包村等，平时各项工作疲 于应付，而其本职工作往往加班加点完成，履行职能的效率不高。 同时，财政业务对干部专业技术素质要求高，乡财政干部直接由乡 镇直接管理的方式，不利于县财政根据财政专业要求来统一培养、 提拔和交流，阻碍了财政的改革与发展。 3、岗位设置与职能转变不相适应。农村税费改革以后，乡镇 财政职能职责发生了深刻的变化，原有的乡镇岗位设置已经不适应 新形势下职能转变的要求。目前，我市乡镇财政所对本单位的职能 职责界定尚不明晰，岗位设置五花八门，缺乏科学合理的论证和规 范。 一是有的单位人手十分缺乏，人员兼职、串岗的现象大量存在 。如韶山市永义乡财政所，仅有一名正式干部。他既是会计，又是 出纳；既是运动员，又是裁判员。这种情况严重违反了财务会计制 度，没有实现账、钱分离和监、管分离，财务监督制度形同虚设 ，给乡镇财政运行带来了极大的财务风险。 二是有的单位人浮于事的现象非常严重。如湘乡市泉塘镇为例 ，一个财政所财政干部达到了24人，其中有4人承担了一个岗位的 职责。加上复退军人就业等政策性安排，进一步加剧了人浮于事的 现状。 三是村级账务管理漏洞较多。目前，村级财务管理采取的是以 经管站为主，财政所为辅的方式。由于经管站缺乏村财管理信息网 络资源，使得有些乡镇村级财务管理混乱，财务制度不健全，帐务 处理欠规范，财务公开流于形式，一旦出现村级财务纠纷和问题 ，财政所难辞其咎。因此，在目前的形势下，如何科学界定乡镇财 政所的职能，明晰财政所岗位的设置，是推进乡镇财政改革需要解 决的首要难题。 四是财政所编制管理混乱。我市乡镇财政所人员编制管理极为 混乱，缺编、少编、混编现象严重，是乡镇财政所反映希望解决的 最集中、最迫切的问题之一。按照《关于重新核定基层财政机构人 员编制的通知》（潭编办[2001]30号），全市655名乡镇财政工作 人员，共核定行政编制375个，占比57%；但从调查的情况来，部分 行政编制没有落实到人、落实到岗位，基层政府随意挤占、调配乡 财所编制的现象普遍存在，少数乡财所已无编可用。以岳塘区霞城 乡、易家湾镇财政所为例，通过区编办核定的行政编各有3个，但 现在已没有一个行政编。雨湖区护潭乡财政所长，既不占行政编、 又不占事业编，属于无编人员。湘乡市的编制问题更严重，2008年 津补贴改革后，乡镇财政所331名干部全部作为事业编制对待。受 编制的影响，很多乡财干部无暇安心于本职工作，严重影响了乡镇 财政事业的开展。 4、软硬件设施与科学理财要求不相适应。随着财政改革的不 断深入和国家惠农政策的力度逐步加大，乡镇财政信息化建设和村 级财务管理工作对财政干部的业务要求越来越高，而我市乡镇财政 所干部人员素质参差不齐。目前，我市乡镇财政干部队伍的基本情 况是：从年龄构成看，30岁以下102人，占16%；30岁—45岁388人 ，占61%；45岁以上146人，占23%。从学历层次看，拥有本科学历 的194人，占31%；拥有专科学历的321人，占50%；专科以下学历的 121人，占19%。从专业背景看，具有初级及以上职称的252人，占 40%。其中，解决副科级待遇的有7人，占1.1%；军转干部70人，占 11%。软硬件建设的不合理主要体现在人员增配的“一多一少”上 。 “一多”：是指按照国家政策安置的退伍军人较多。湘乡市近 几年在人员超编十分严重的情况下，仍按照国家政策安置了退伍转 业军人47名，进一步加剧了乡镇人员负担，以湘乡市棋梓镇财政所 为例，该所现有干部职工22人，其中：军转人员7人，占比31.9%。 “一少”：是指通过正规途径招考的大学生少，我市雨湖区已 有15年没有进过人，造成现有财政所人员结构严重老化，断层现象 十分突出。乡镇财政所硬件建设相对滞后，大多数乡镇财政所办公 条件较差。一是办公室紧张。湘乡市翻江镇，9个工作人员共2间办 公室，人均办公面积不足4m2。二是计算机配置难以跟上形势发展 需要。湘乡市东郊乡为例，该所17名工作人员，只有一个端口一台 业务用计算机。平时除了与计算机相关岗位的干部职工可以接触电 脑外，其他的干部职工连看的机会都没有，更谈不上熟悉业务操作 流程。 5、干部待遇与岗位需求不相适应。 一是财政所级别低。乡镇财政所属于股级机构，而有些乡镇站 办所是副科级机构，职权与职责的不对称使得财政所在对其进行财 务监督时力不从心，难以将财政管理职能完全履行到位。 二是干部待遇偏低。我市乡镇财政所长长期工作在农村第一线 ，工作条件差、经济待遇低、承担着巨大经济和精神压力，能够在 退休前解决副科级待遇，已成为他们最大的现实需求。如韶山乡财 政所的彭所长，他在这个岗位上兢兢业业的工作了20多年，再过几 年即将步入退休年龄。他在任内做出了大量的成绩，得到了各级财 政部门和当地党委政府的一致好评，但由于种种原因，他的副科级 待遇问题一直没有得到解决。在湘乡，与享受副科级待遇的站办所 长相比，财政所长每月津补贴要少500元左右。干部待遇的反差,极 大地影响了乡镇财政所干部工作的积极性。 改革乡镇财政体制机制 已经是一项十分现实而紧迫的任务 乡镇财政与基层政权稳定息息相关，与农村改革发展紧密 相连。这些年来，特别是农村税费改革以来，乡镇财政出现了 许多新的矛盾和问题。从中央到基层，从理论到实践，从时代 发展要求到群众迫切诉求，都对转变乡镇财政职能、加强乡镇 财政管理提出了新的要求。应该说，这既是时代的呼唤，更是 现实的需要，势在必行，迫在眉睫。 1、转变乡镇财政职能、加强乡镇财政管理，是顺应科学发 展的时代要求。科学发展是一种全面协调可持续发展。破除城 乡二元结构、缩小城乡差距、推进城乡统筹发展，这应该是当 前以农业人口和农村面积占绝大多数的中国加快发展的主基调 。稳定基层政权，加快农村发展，必须要有一定的财力作支撑 ，关键是要树立科学的理财理念，既要“有财可理”，又要 “有财能理”。当前，随着农村改革步入“深水区”，我们面 临的形势更加复杂，面临的发展任务更加艰巨，面临的矛盾和 问题也与日增多，乡镇财政“当家理财”的作用也越来越突出 。乡镇财政也在不断转型，逐步由收支管理型向支出管理型转 变、由预算管理型向核算管理型转变、由维持保障性向服务发 展型转变。因此，在新形势下，只有转变乡镇政府职能，加强 乡镇财政管理，增强乡镇财政“当家理财”的积极性，才能充 分调动其增收节支的主动性，使之成为国家惠农政策的传导者 和经济发展的推动者，更好地发挥国家赋予的基层政府的职能 作用，推动城乡统筹，实现科学发展。 2、转变乡镇财政职能、加强乡镇财政管理，是响应基层呼 声的现实选择。农村税费改革后，乡镇财政逐步由吃饭财政向 公共财政并轨，尽管职能在转变，但问题并没有减少，相反 ，一些深层次问题日益显露出来。一是无财可理的局面没有根 本改变。表现为债务负担沉重，缺乏理财能力；财政职能弱化 ，缺乏聚财能力；经济发展后劲不足，缺乏生财能力等。乡镇 财力基本上致力于保工资、保运转、保稳定，发展经济、提供 公共产品和服务等职能无力履行。二是有财理不到的问题比较 突出。相当部分支农项目、惠农资金都由条块下达、自行运作 ，包括农林水专项、农业综合开发、环境保护、土地开发整理 、国际金融组织和外国政府贷款等，尚未纳入乡镇财政笼子 ，处于乡镇财政监管范围之外。三是有财理不好的问题开始显 现。近年来随着农村“三奖一补”的力度加大，支农惠农政策 的不断出台，乡镇财政工作量显著增加。但乡镇财政的人员素 质、结构和软硬件设施却跟不上形势的发展。乡镇作为基层政 权，乡镇财政作为最基层的一级财政，其财力的强弱直接影响 到农村基层政权的正常运转，直接关系到农村基层政权的巩固 。在这种财力上移，事权下移的情况下，只有加强乡镇财政建 设，转变乡镇财政职能，健全财政管理体系，才能从经济基础 上巩固农村基层政权建设，维护农村大局稳定，促进农村经济 和各项事业发展。 3、转变乡镇财政职能、加强乡镇财政管理，是贯彻中央精 神的有效途径。去年中央出台的《关于推进乡镇机构改革的意 见》，今年又转发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡 镇机构改革的指导意见》，要求乡镇机构编制和实有人员在只 减不增和社会稳定的基础上改革逐步向职能转变深化，力争 2012年基本完成任务。今年中央出台的一号文件《中共中央国 务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》 明确提出，调整财政收入分配格局,增加对县乡财政的一般性转 移支付,逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重,探索建 立县乡财政基本财力保障制度。我省制订的《XX省乡镇财政管 理条例