就搞好新形势下人防放管服改革的讲话林显 君 一、深刻认识“放管服”改革的 重要意义 （一）概念内涵 放管服，是简政放权、放管结合、优化服务的简称。 “放”就是各级政府层层下放行政权，减少没有法律依据的行 政权，理清多部门重复管理的行政权。“管”就是各级政府部 门要创新和加强监管职能，创新监管体制机制。“服”就是减 少政府对市场不必要的干预，降低市场主体运行的行政成 本，激发市场主体活力。 （二）形成过程 2013年，国务院提出简政放权、放管结合，承诺五年 内国务院部门行政审批事项压减三分之一；2014年强化放 管结合，2015年又将优化服务纳入其中，形成了“放管服”三 管齐下、全面推进的格局。  （三）重要意义 2018年6月28日李克强在全国深化“放管服”改革转变政 府职能电视电话会议上强调“放管服”改革是激发市场活力、 增强内生动力、释放内需潜力的战略举措。“放管服”改革旨 在推动政府职能深刻转变，使市场在资源配置中起决定性 作用和更好发挥政府作用，这是一场重塑政府和市场关系 、刀刃向内的政府自身革命，也是近年来实现经济稳中向 好的关键一招。“放管服”改革激发了市场活力，对稳增长保 就业发挥了关键支撑作用；“放管服”改革带动了创业创新热 潮，加快了新旧动能接续转换和经济结构优化升级；“放管 服”改革促进了贸易和投资便利化，提升了开放型经济水平 ；“放管服”改革体现了以人民为中心的发展思想，让广大群 众有了更多获得感；“放管服”改革推动政府职能发生深刻转 变，政府治理能力和治理水平显著提升，有效带动了价格 、财税、金融、社会事业等领域改革，助推全面深化改革 不断深入。 我们一定要从战略和全局高度，充分认识深化“放管服 ”改革的重要性和紧迫性，以更大决心、更强力度、更实举 措推进“放管服”改革。 （四）基本要求 放管服改革是一个系统的整体，既要进一步做好简政 放权的“减法”，又要善于做加强监管的“加法”和优化服务的 “乘法”，真正做到审批更简、监管更强、服务更优。 2017年李克强总理在全国深化“放管服”改革电视电话会 议上强调“五个为”，即为促进就业创业降门槛、为各类市场 主体减负担、为激发有效投资拓空间、为公平营商创条件 、为群众办事生活增便利。 2018年李克强总理在全国“两会”上又提出“六个一”，即 企业开办时间再减一半，项目审批时间再砍一半，政务服 务一网通办，企业和群众办事力争只进一扇门、最多跑一 次，凡是没有法律法规依据的证明一律取消。 （五）下一步工作方向 纵深推进放管服改革。首先，应当以权力清单梳理与 动态管理为抓手，进一步清理行政审批事项。其次，加强 法律法规的立改废工作，对取消、下放和调整行政审批事 项涉及的法律法规及时清理和修改。再次，加强顶层设计 ，自上而下理顺权力和机制。最后，推进“互联网+政务服 务”，为政务服务、事中事后监管提供应有的数据支撑。  一是深化商事制度改革。推开“证照分离”改革，重点 在“照后减证”上下功夫，能取消审批的予以取消，有些可改 为备案、告知承诺；对暂时不具备条件取消的，要通过“多 证合一”等方式优化服务。 二是继续推进投资项目审批改革。五年内工程建设项 目从立项到竣工验收全流程审批时间压减一半。要优化项 目报建审批流程，推行联合审批、多图联审等方式。加快 投资项目承诺制改革，政府定标准、强监管，企业作承诺 、守信用，最终实现“零审批”管理。 三是大力破除市场准入壁垒。大力清理废除妨碍统一 市场和公平竞争的各种规定和做法，对于具有垄断性的行 业，要根据不同行业特点放开竞争性业务。要实行全国统 一的市场准入负面清单制度，不断缩减清单事项，推动“非 禁即入”普遍落实。要创新监管管出公平和秩序，使政府有 更多的精力创新和加强事中事后监管。 四是创新监管理念和方式。五年内，要健全以“双随机 、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监 管为基础的新型监管机制。推进跨部门联合监管和“互联网 +监管”，做到“一次检查、全面体检”。加快推进涉企信息归 集共享，实行守信联合激励和失信联合惩戒机制，让市场 主体“一处违法、处处受限”。对监管不力、失职渎职、徇私 枉法的，对刁难企业和群众的，要严肃追责问责。 五是提供便捷高效的政务服务。要持续开展减证便民 行动，加大清理减并力度。对确需保留的证明，要实行清 单管理，清单之外不得索要证明。借鉴国际通行做法，探 索实行承诺制，政府依据申请人承诺办理各类事项，事后 进行随机抽查，一旦发现申请人承诺存在虚假，给予严厉 处罚并纳入信用记录。大力发展“互联网+政务服务”，五年 内政务服务事项基本上网办理，打造“不打烊”的“数字政府 ”。推进线上线下融合，实现从“多头找部门”、“多次办理 ”转变为“一个窗口”、“一次办成”，五年内全面实现全城通 办、就近能办、异地可办。 六是打造全国一体化政务服务平台。要以国家政务服 务平台为枢纽，加快全国一体化政务服务平台建设。坚持 “联网是原则、孤网是例外”，做好地方平台、部门专网、独 立信息系统的整合接入工作，推进审查事项、办事流程、 数据交换等方面的标准化建设。三年内实现国务院部门数 据共享、满足地方普遍性政务需求，五年内政务服务事项 全面实现“一网通办”。 二、目前我省人防放管服改革中存在的问题及对策 为适应新形势下人防建设发展的新要求，全省人防系 统不断推进人防放管服改革，总体效果是好的。但也存在 不少问题需要解决。  （一）简政放权方面存在问题与对策 人防行政权力简述 简政放权首先是从清理行政审批权开始的。1999年省 政府开始省级部门行政审批权清理。2005年7月，江西省行 政审批改革领导小组办公室审核通过、省政府第39次常务 会议审议通过，《关于印发江西省省级行政许可目录的通 知》（赣府发〔2005〕24号），明确规定9项人民防空行政 许可项目。即： 1.结合民用建筑修建防空地下室建设项目（以下简称 “结建”）审批 2.防空地下室易地建设审批 3.人民防空通信警报设施拆除审批 4.人民防空工程平时使用或开发利用审批 5.在人民防空工程安全使用范围内埋设地下管线或修建 地面设施审批 6.权限内人防工程拆除、封填审批 7.经国家批准建设的人防工程拆除、封填审批 8.单独修建的人民防空工程项目建议书、可行性研究报 告、设计文件审批 9.防空地下室设计文件审查。 2006年2月省人防办下放行政审批权：将前5项行政许 可项目全部下放到市、县（区）人防办。对权限内人防工 程拆除、封填审批，则由设区市人防办提出处理意见，省 人防办审批。对经国家批准建设的人防工程拆除、封填审 批，则由设区市人防办提出处理意见，省人防办审查后报 国家人防办或者南京军区人防办审批。对单独修建的人民 防空工程项目建议书、可行性研究报告、设计文件审批 ，省人防办负责中小型项目的审批，设区市人防办负责零 星项目的审批，大型工程及人防指挥工程统一由国家人防 办审批。对防空地下室设计文件审查，由于专业性强，由 县级以上人民防空主管部门统一委托省人防工程施工图审 查咨询中心审查。 2009年1月9日，省人防办将权限内人防工程拆除、封 填审批下放到设区市人防办。 2012年9月23日《国务院决定调整的行政审批项目目录 》将人民防空工程设计乙级以下资质审批、人民防空工程 监理乙级以下资质审批由国家人防办下放省人防办。 2014年，省编办牵头清理省级行政审批项目，将人民 防空工程设计乙级资质审批和人民防空工程监理丙级资质 审批下放到设区市人防办。省编办对省人防办保留的2项行 政审批权予以了统一编号，即： 36001权限内单独修建的人民防空工程项目建议书、可 行性研究报告、设计文件审批  36002人民防空工程监理乙级资质认定 2015年省编办又牵头清理除行政审批权之外的其他行 政权力，同意省人防办保留以下14项权力并统一编号：  1.360000RF-CF-001行政许可申请人隐瞒有关情况或者 提供虚假材料申请行政许可的处罚  2.360000RF-CF-002被许可人以欺骗、贿赂等不正当手 段取得行政许可的处罚  3.360000RF-JL-001对在人民防空工作中做出显著成绩 的组织或者个人的奖励（报省人民政府和省军区决定） 4.360000RF-QT-001外省人防社会中介机构进赣承揽业 务备案 5.360000RF-QT-002人防工程施工图设计文件审查机构 资格审核转报 6.360000RF-QT-003单独修建的大型人防工程项目（省 级、国家人防重点城市人防指挥所工程和建筑面积5万平方 米以上的单建式工程）立项、可行性研究报告、初步设计 和施工图设计的审核转报 7.360000RF-QT-004经国家批准建设的人防工程拆除审 核转报 8.360000RF-QT-005人防工程规划、建设、维护和使用 的监督管理 9.360000RF-QT-006对承担人防设备相关职能任务的社 会团体、社会中介机构、专业技术单位和生产安装企业监 督检查 10.360000RF-QT-007对建设、勘察、设计、监理、施 工单位（含人防工程防护设备生产安装企业）的质量行为 的监督检查 11.360000RF-QT-008人防防护工程师执业活动监督管 理 12.360000RF-QT-009人防工程防护（化）设备信息价 的制定 13.360000RF-QT-010省级重点人防工程安全保护范围 划定（核报省政府） 14.360000RF-QT-011行政复议 同时明确以下29项权力下放到市、县（区）人防部门 属地管理：  1.对不缴纳或未足额缴纳防空地下室易地建设费的处 罚 2.擅自侵占、拆除、改造、报废人防工程，未按规定向 人防部门办理人防工程平时利用登记手续，以及危害人防 工程及设施安全或者降低人防工程防护能力等的处罚 3.对城市新建民用建筑不修建战时可用于防空的地下室 的处罚 4.未经人防主管部门批准擅自占用、转让、抵押、租赁 人防工程的处罚 5.投资者、管理者不与使用者签订安全使用责任书，不 对使用者进行监督检查或者不按规定报告有关情况的处罚 6.在人防工程装饰、装修等施工作业期间将人防工程投 人使用的，或者在人防工程的安全出口采用卷帘门、转门 、吊门或者侧拉门的处罚 7.建设单位将人防工程发包给不具有相应资质等级的勘 察、设计、施工单位或者委托给不具有相应资质等级的工 程监理单位的处罚 8.建设单位将人防工程肢解发包的处罚 9.建设单位未按照国家规定将人防工程竣工验收报告、 有关认可文件或者准许使用文件报送人防部门备案等的处 罚 10.建设单位未组织人防工程竣工验收或者验收不合格 ，擅自交付使用或者对不合格的人防工程按照合格工程验 收的处罚 11.人防工程竣工验收后未向人防部门移交建设项目档 案的处罚 12.勘察、设计、施工、工程监理单位超越本单位资质 等级承揽人防工程的处罚 13.勘察、设计、施工、工程监理单位允许其他单位或 者个人以本单位名义承揽人防工程的处罚  14.承包单位将承包的人防工程转包或者违法分包或者 人防工程监理单位转让人防工程监理业务的处罚 15.人防工程勘察单位未按照工程建设强制性标准进行 勘察，设计单位未根据勘察成果文件进行设计或者指定建 筑材料、建筑构配件的生产厂、供应商或者未按照工程建 设强制性标准进行设计等的处罚 16.人防工程施工单位在施工中偷工减料或者使用不合 格的建筑材料、建筑构配件和设备，不按工程设计图纸以 及施工技术标准施工的其他行为的处罚 17.人防工程施工单位未对建筑材料、建筑构配件、设 备和商品混凝土进行检验，或者未对涉及结构安全的试块 、试件以及有关材料取样检测的处罚 18.施工单位不履行人防工程保修义务或者拖延履行保 修义务的处罚 19.人防工程监理单位与建设单位或者施工单位串通 ，弄虚作假、降低工程质量或者将不合格的建设工程、建 筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字的处罚 20.工程监理单位与被监理人防工程的施工承包单位以 及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者 其他利害关系承担该项人防工程的监理业务的处罚 21.涉及建筑主体或者承重结构变动的人防工程装修 ，没有设计方案擅自施工的处罚 22.防空地下室易地建设费征收 23.地下空间开发兼顾人防要求设计审查、施工监督和 竣工验收 24.在人民防空工程安全使用范围内埋设地下管线和修 建地面设施的审批 25.人民防空工程建设规划的制定 26.责令当事人改正或限期改正违法行为 27.先行登记保存证据 28.加处罚款 29.抽样取证 2016年省政府服务办牵头对省级行政部门政务服务项 目进行清理，赣府发〔2016〕45号文件对省人防办权限内 单独修建的人民防空工程项目建议书、可行性研究报告、 设计文件行政审批下放到设区市人防办，对设区市本级用 防空地下室易地建设费修建的的人民防空工程项目建议书 、可行性研究报告、设计文件审批转为省人防办内部管理 事项。 2018年1月省政府《关于进一步精简省级行政权力事项 的决定》（赣府发〔2018〕1号）对省政府各部门行政权力 清单进行了重新公布。在2015年省编办认定省人防办行政 权力基础上进行调整，一是将360000RF-QT-002人防工程施 工图设计文件审查机构资格审核转报予以取消；二是将 360000RF-QT-009人防工程防护（化）设备信息价的制定、 360000RF-QT-010省级重点人防工程安全保护范围划定（核 报省政府）调整为内部管理。三是重新明确省人防办5项行 政权力，即： 1.人民防空工程监理乙级资质认定 2.对在人民防空工作中做出显著成绩的组织或者个人的 奖励（报省人民政府和省军区决定） 3.外省人防社会中介机构进赣承揽业务备案 4.经国家批准建设的人防工程拆除审核转报、人防工程 监督检查。 5.人防工程监督检查。该项权力将2015年省编办认定的 所有监督管理权力合并在内，是人防全行业全过程的监督 管理权。即将360000RF-QT-005人防工程规划、建设、维护 和使用的监督管理，360000RF-QT-006对承担人防设备相关 职能任务的社会团体、社会中介机构、专业技术单位和生 产安装企业监督检查，360000RF-QT-007对建设、勘察、设 计、监理、施工单位（含人防工程防护设备生产安装企业 ）的质量行为的监督检查，360000RF-QT-008人防防护工程 师执业活动监督管理全部包括在内。 存在问题 1.清单不够统一。从各市县明确人防行政权力清单看 ，存在项数不统一、名称不统一，有的只是简单将行政权 力等同于行政审批。主要原因是不少地方对人防行政权力 缺乏全面理解。一是如何认识省人防办5项行政权力。 1－4项权力只能由省人防办享有，市县两级人防部门不得 行使。第5项人防工程监督检查，市县两级人防部门在本区 域内可以行使。二是设区市人防办享有2015省编办明确下 放的29项权力、省人防办2006年以来下放的行政审批权 ，以及2014年、2015省编办明确省人防办可以保留的16项 行政权力中的部分行政权力（省政府明确取消、转为内部 管理和只能由省人防办行使的行政权力除外）。三是设区 市人防办享有的这些行政权力中，除人防工程设计乙级资 质认定，人防工程监理丙级资质认定，权限内单独修建的 人民防空工程项目建议书、可行性研究报告、设计文件审 批权，权限内人防工程拆除、封填审批权等4项行政许可权 外，县级人防部门均可行使。  2.办理不够规范。尤其是人防行政审批，在审批环节 、审批流程、审批时间、报审材料等方面都不规范。 3.承接存在脱节。一是设区市人防办对省人防办下放的 人防工程设计乙级资质、人防工程监理丙级资质认定承接 还存在问题。二是设区市人防办对省人防办下放的人防工 程质量监督、竣工验收备案等事项承接还存在问题。 4.“一网通办”没有全覆盖。各地都在推进“互联网+政府 服务”平台建设，多数地方将人防办纳入其中，也有个别地 方没有将人防纳进去。就是纳进去的也存在着应当由人防 部门参与审批和管理的行政权力事项没有让人防部门参加 。  应对措施  1.做足减法。简政放权就是要减少管理事项、减少管 理环节、减少前置审批、减少管理层级。一要应放尽放。 着眼于增强基层和社会发展活力，凡能下放的管理权限尽 可能下放甚至取消。二是便民利民。面向社会直接实施管 理的行政管理权限，要尽可能完全下放给县（市、区 ），最大限度地方便服务对象。三是依法推进。既要到位 管用，又不能越权违法。四是责权利统一。要将责权利同 时下放，不能放责留权。 2.强化指导。简政放权要有序下放、规范运作、依法审 批、动态跟踪、明确权责、加强监管，切实避免一放就乱 、一乱就收。省市人防部门要做到：一要公示公告。使下 放的行政管理权力，让社会周知；二要加强的动态管理 ，及时根据上级政策法规和宏观情况适时调整；三要加强 业务指导，确保权力下放后基层“接得住、管得好”；四要明 确责任，使下放行政管理权力得到切实落实。  3.无缝对接。市县人防部门要做到。一是完善权责清单 。对承接的行政管理事项要实行目录管理，实现“清单之外 无权力”。二是规范行政管理。建立承接行政管理事项办理 流程，对需要部门联动的，要与人防、国土、住建等部门 建立完善联合办理、共同把关机制。三是开展网上审批。 加强电子政务建设，大力推行网上办事，推动政务服务大 厅与电子政务大厅的同步运行。四是持续优化审批流程。 围绕“办事最快”目标，推进办理流程再造，最大限度压缩办 理时限，完善办理事项服务指南。   （二）放管结合方面存在问题与对策 人防监管主要体现在建设审批、质量监督和工程维护 管理三方面。人防建设审批方面主要问题是违规减免问题 ，这个问题因彭主任已在第一天作了分析讲解，我在这里 就主要谈如何加强人防工程质量监督和工程维护管理。 人防工程质量监督方面 1、存在的主要问题 （1）建设单位存在不执行法定基本建设程序，部分建 设单位未办理人防工程许可手续就擅自开工或边施工边办 手续，指使或暗示不按图纸要求修建防空地下室等现象。 （2）设计单位存在越级承接设计业务、挂靠、出卖图 签和施工现场设计代表不在场等现象。  （3）图审单位存在提供虚假信息、资料，出具虚假图 审文件，随意降低建设标准，出借资质、印章，采取隐瞒 、欺诈、贿赂、串通、回扣等非法或不正当竞争手段承揽 业务，损害建设单位或委托人的利益，无证照执业，超经 营范围执业，聘用无执业资格人员等现象。 （4）监理单位存在管理不严、制度不全、素质偏低、 现场监理人员不到位、不按规定实行旁站监理，总监极少 到施工现场，现场监理人员业务能力低，不能及时发现质 量问题等现象。  （5）检测单位存在出借、套用或转让《检测资格认定 证书》，检测报告弄虚作假，不按规定标准检测，超标准 收费，发现质量问题不及时通知整改和报告等现象。 （6）施工单位存在转包、违法分包、挂靠、手续不全 擅自开工；让资质较低的施工企业挂靠收取管理费；应当 预埋的管道未预埋到位，或违规使用PVC管；工程钢筋绑扎 不符合国家标准规范；不按规定安装防护设备等现象。 （7）防护防化设备生产安装方面的问题  ①生产方面存在涂改、出借、套用、超出或转让《资 格认定证书》;不按标准图生产或私改图纸;私设分厂;偷工减 料或使用劣质材料;挂靠生产或套牌销售;不按规定落实检测 制度等现象。 ②销售方面存在套牌销售；不使用统一制式购销合同 或合同内容与实际不相符的;超出信息价或乱取费的;垄断经 营、哄抬价格或者恶意压价、恶性竞争;搞价格联盟，搞假 投标、串标；不按规定负责维护后期保养等现象。  ③安装方面存在人防门构（配）件混用、缺失；构件 焊接质量缺陷；组成钢结构门扇主材的钢板拼接工艺难达 标；门框垂直度存在偏差；活门槛安装及门框与门扇贴合 面间隙问题；产品外观质量缺陷等现象。  2、应对措施  （1）加强人的管理，提高参建单位质量意识  ①加强对监理单位的监督管理。对人防专项监理的监 督应当实现常态化，定期检查工程项目监理规划、监理实 施细则、监理工作交底、月报以及签证等工作资料，不定 期抽查专项监理的到位情况等，特别是注重运用现代信息 技术对监理活动进行留痕检查。  ②加强对建设单位和施工单位的监督管理。一是明确 告知建设单位人防工程的设计单位资质要求，施工图纸广 度和深度要求；二是施工图纸应由具备人防施工图审查资 质的专业审查机构审查合格后，方可作为施工依据在现场 使用；三是应当对建设单位的质量监督申报资料进行严格 审查，各项资料均齐全并符合要求方可受理其质监申报 ；四是加强对施工单位的基层施工管理人员、技术人员的 监督管理和培训，使其熟悉人防工程的基本特点和施工技 术要求。  ③加强对防护防化设备生产安装企业的监督管理。重 点把好防护设备产品管理的“三关”（合同备案关、初次进场 核查关、竣工验收关）、“两检”（半年例检和年检）、“一 记录”（不良行为记录）。对搞假投标（串标）、违反信息 价、随意抬高压低产品价格等行为的企业，要通过约谈告 诫、通报批评、停止经营业务等措施规范市场秩序。  （2）加强程序管理，完善规范质量管控体系  ①重视技术交底。技术交底会上，人防工程质量监督 机构应明确人防工程质监方案，对工程节点施工单位自检 、监理检验要求、报验要求等进行强调，还应就人防工程 的施工特点、施工中容易出现的错误、难点、重点等内容 进行一次现场培训，对现场质量管理方法进行讲解。  ②创新监管方式。要采取巡查和抽检相结合、资料和 实体并重的监督方式，落实相关单位的质量责任，对工程 建设过程中的各个关键部位、关键工序、防护材料必须要 求施工单位企业自检、监理把关、建设单位验收，在自检 合格的基础上，人防工程质量监督机构再抽查检测，对影 响人防工程质量的要素要实现监督全覆盖。  ③强化节点验收。人防工程的隐蔽工程质量对工程整 体质量影响巨大甚至是不可弥补的，所以必须从源头上对 工程质量进行严格管控，对节点验收中发现的问题必须责 令整改，复查合格后方可进行下道工序。人防工程防护设 备进场后，应当对生产许可证、产品合格证、试验报告、 企业备案证书等质保资料以及产品的数量、规格、材料等 进行检查，检查合格后方可由定点企业进行安装，安装质 量在节点验收时进行核验。  ④重视平战转换。人防工程平战转换预案必须为有人 防专业设计资质的单位编制，平战转换设计必须满足设计 深度要求。平战转换预案的设计应与工程现场的实际情况 结合起来，审核设计文件内容与现场设备安装情况是否相 符，转换工程量是否符合要求，是否能够在要求时间内完 成转换，转换措施是否可靠易行，并且人防工程平战转换 预案必须在工程竣工验收前完成并与工程同步验收。 ⑤搞好验收备案。这是把好工程质量最后一关，要对 人防工程的各分部分项工程施工质量、防护防化设备安装 质量、观感质量、设备综合调试情况、人防工程现场标识 等进行检查，对人防工程的平战转换预案和工程资料进行 审核，有条件的还应对防护设备进行性能检测，不符合规 范标准要求的必须进行整改，具备竣工验收条件的方可受 理其申请。人防工程质监机构对人防工程的竣工验收过程 进行监督，主要是对竣工验收组织、流程、参与竣工验收 的人员情况、现场资料、验收依据等进行监